II SA/Gl 937/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej w J. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oddala skargę Uchwałą Nr [...] z dnia [...]r. podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym) oraz art. 24 ust. 1, 5 i 9 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858, zwanej dalej ustawą lub ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę), Rada Miejska w J. zatwierdziła taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie miasta J. na okres od dnia [...]r. do dnia [...]r., stanowiące załącznik do tej uchwały. W skardze do sądu administracyjnego z dnia [...]r. opartej na art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały jako niezgodnej jego zdaniem z art. 24 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 12 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie taryf, wzoru wniosku o zatwierdzanie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127 poz. 886, zwanego dalej rozporządzeniem). Uzasadniając to żądanie stwierdził, że definicję taryfy zawiera art. 2 pkt 12 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę stanowiący, że "taryfa" to zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania. Elementy taryfy zostały zaś wymienione szczegółowo w § 4 rozporządzenia. Należą do nich m.in. warunki stosowania cen i opłat, w których określa się w szczególności standardy jakościowe obsługi odbiorców usług (§ 4 pkt 6b rozporządzenia). Takich standardów zatwierdzona kwestionowaną uchwałą taryfa zaś nie zawiera co oznacza, że nie można uznać jej za sporządzoną zgodnie z przepisami. Katalog elementów taryfy określony w § 4 rozporządzenia jest bowiem wyliczeniem enumeratywnym, co oznacza, że istnieje obowiązek umieszczenia wszystkich tych elementów w zatwierdzonej taryfie. Wskazuje na to użycie w rozporządzeniu zwrotu "określa się". Brak w taryfie choćby jednego z tych elementów powoduje jej dyskwalifikację i prowadzi do stwierdzenia, że nie może być ona uznana za taryfę w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zatwierdzona w drodze uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. W konsekwencji prowadzi to zdaniem Wojewody do wniosku, że zakwestionowana uchwała jest sprzeczna z prawem. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miejskiej w J. wniósł o jej odrzucenie jako spóźnionej względnie o jej oddalenie. Uzasadniając to stanowisko stwierdził, że termin dla organu nadzoru do wniesienia skargi na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynosi 30 dni i biegnie po upływie 30 dni do stwierdzenia nieważności uchwały przez ten organ we własnym zakresie. Tymczasem skarga została wniesiona w 61 dniu od otrzymania zaskarżonej uchwały przez Wojewodę [...]. Uzasadniając alternatywny wniosek o oddalenie skargi podniósł, że w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez Wojewodę [...] uznano stanowisko Gminy J., iż brak w zatwierdzonej taryfie elementu – "standardy jakościowe obsługi odbiorców wody" nie stanowi naruszenia prawa gdy standardy te zostały określone w stanowiących prawo miejscowe uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...]r. w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie miasta J. (Rozdział VIII §§ 37 do 42 tego Regulaminu), na które to standardy powołało się też Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w J. we wniosku o zatwierdzenie taryf. Zgodnie zaś z art. 19 ust. 2 pkt 8 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę standardy takie powinny być określone w takim regulaminie. O takim elemencie taryf nie ma natomiast mowy w art. 24 i art. 25 tej ustawy regulujących kwestię zatwierdzania taryf. W tej sytuacji regulacja zawarta w § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia wykracza poza zakres delegacji zawartej w art. 25 ustawy. Elementu "standardów obsługi mieszkańców" nie zawiera też ustawowa definicja taryfy zawarta w art. 2 pkt 12 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Podniesiono nadto, że obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie standardu obsługi odbiorców usług pozostają bez wpływu na "warunki stosowania cen i stawek" o jakich mowa w legalnej definicji "Taryfy". Na rozprawie sądowej w dniu 21 listopada 2008 r. pełnomocnik Wojewody [...] dodatkowo podniósł, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków ma charakter ogólny i nie może zastąpić obowiązkowych elementów taryfy dotyczącej konkretnego przedsiębiorstwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest zdaniem Sądu wystarczających podstaw do przyjęcia, że zaskarżona uchwała została podjęta w zakwestionowanym zakresie z takim naruszeniem obowiązujących przepisów, które skutkowałyby stwierdzeniem jej nieważności. W pierwszej kolejności wobec treści odpowiedzi na skargę należy jednak podnieść, że brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że skarga została wniesiona po terminie, co mogłoby skutkować jej odrzuceniem. Sąd przychyla się bowiem do wyrażanego w orzecznictwie poglądu, że organ nadzoru wnosząc skargę na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest związany terminem do jej wniesienia przewidzianym w art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Ograniczenie czasowe do wniesienia skargi przez organ nadzoru nie wynika bowiem z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który w tym zakresie stanowi zdaniem Sądu uregulowanie szczególne w stosunku do ustawy p.p.s.a. (zobacz też w tym względzie m.in. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r. sygn. akt II OSK 320/05 – ONSAiWSA 2006/1/7 i wyrok tego Sądu z dnia 13 stycznia 2005 r. sygn. akt OSK 1575/04 – OwSS 2005/3/70). Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały pod względem jej ewentualnej sprzeczności z prawem (w związku z treścią art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) należy wziąć zdaniem Sądu w pierwszej kolejności pod uwagę jej przedmiot, a w konsekwencji definicję taryfy zawartą w art. 2 pkt 12 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. W świetle tej definicji nie może ulegać zdaniem Sądu wątpliwości, że objęte skargą standardy obsługi odbiorców usług nie mieszczą się w zawartym w tej definicji "zestawieniu ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat z zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków". Co najwyżej mogą się one zatem odnosić do "warunków ich stosowania" o jakich w tej definicji mowa. Powinna zatem istnieć funkcjonalna zależność między realizacją tych standardów a możliwością stosowania zatwierdzonych taryf warunkująca stosowanie cen i opłat od spełnienia odpowiednich ustalonych w taryfie standardów obsługi odbiorców usług. Takiej prawnej zależności na gruncie obowiązujących przepisów trudno się jednak dopatrzeć. Należy bowiem zważyć, że obowiązujące przepisy nie definiują pojęcia "standardy obsługi odbiorców usług". Jak to trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę w ustawie pojęcie to zostało wymienione jedynie w art. 19 ust. 2 pkt 8. Wymienione przykładowo w tym przepisie rodzaje zachowań tworzących takie standardy tj. "sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzania ścieków" trudno jednak jednoznacznie interpretować zdaniem Sądu jako warunki stosowania cen i stawek opłat za wodę i ścieki o jakich mowa w definicji taryfy. Zachodzi zatem uzasadniona wątpliwość, czy sporne standardy w ogóle można zaliczyć do "warunków stosowania" tych cen i stawek. Tej wątpliwości nie rozstrzyga też treść rozporządzenia, które bliżej nie wyjaśnia co należy przez te standardy rozumieć i jak ich zachowanie jest lub miałoby być powiązane z możliwością stosowania cen i stawek opłat, chociaż niewątpliwie zalicza je do warunków ich stosowania (§ 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 1 pkt 6 rozporządzenia). Nadto należy zwrócić uwagę, że skoro standardy obsługi odbiorców usług powinny być określone w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków stanowiącym prawo miejscowe (art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 8 ustawy), to zbędne jest ich powtarzanie w taryfach. Należy też zważyć, że z żadnego przepisu ustawy, stanowiących delegację do wydania w/w rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2006 r., nie wynika w jednoznaczny sposób aby rozporządzeniem tym mógł być nałożony obowiązek określenia w taryfie standardów jakościowych obsługi odbiorców usług. Z tych wszystkich względów nie sposób zanegować zdaniem Sądu stanowiska sformułowanego w odpowiedzi na skargę, że w tym zakresie rozporządzenie to zostało wydane poza zakresem delegacji ustawowej. Nawet gdyby przyjąć, że treść rozporządzenia nie wykracza w tym przedmiocie poza zakres delegacji ustawowej to brak określenia w taryfie spornych standardów trudno byłoby uznać za istotne naruszenie ustawy skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały, a to w sytuacji gdy standardy te zostały określone w regulaminie o jakim mowa w art. 19 ustawy, na którego warunki powołano się w uzasadnieniu wniosku o zatwierdzenie przedmiotowych taryf oraz gdy z obowiązujących przepisów nie wynika aby standardy takie miały istotny wpływ na warunki stosowania cen i stawek w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Wobec powyższego Sąd nie stwierdził aby zaskarżona uchwała była sprzeczna z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skutkowało to oddaleniem skargi organu nadzoru na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.