II SA/Gl 941/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi U. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Starosta [...], wykonując zadanie z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia [...] r. znak [...] odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w C. (obrębie [...]), oznaczonej w dniu wywłaszczenia jako działka 1 o powierzchni 827 m2 (obecnie wchodzącej w skład działek 2 i 3) - stanowiącej własność gminy C. Jak wyjaśnił w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, wnioskiem z 15 sierpnia 2015 r. U. B., T. W., R. S., H. T. i M. K. zwrócili się o zwrot wywłaszczonych nieruchomości położonych w C. (obrębie [...]), oznaczonych w dniu wywłaszczenia jako działki 4 o powierzchni 2011 m2 i nr 1 o powierzchni 827 m2. W cenie wnioskodawców zwrot powinien nastąpić bowiem cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Sprawa zwrotu działki 4 została rozpatrzona przez Starostę [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej w odrębnym postępowaniu. Zdaniem Starosty zwrot nie może nastąpić ze względu na to, że działka nr 3 jest integralna częścią urządzonego parku osiedlowego, a więc została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Natomiast w stosunku do działki nr 2 ma zastosowanie przesłanka negatywna określona w art. 229 u.g.n. W roku 1992 r. została przekazana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "A" Od decyzji tej, w ustawowo przewidzianym terminie, U. B. i T. W. złożyli odwołanie podnosząc, że celem wywłaszczenia była budowa budynków mieszkalnych i szkoły, a nie parku osiedlowego, którego budowę zatwierdzono decyzją z [...] r. Wskazano, że nieruchomość nie mogła być wykorzystana na inny cel niż cel wywłaszczenia, natomiast w przypadku jego zmiany organ winien o tym fakcie powiadomić byłych właścicieli z informacją o możliwości zwrotu nieruchomości — czego nie uczyniono. Podkreślili, że urządzenie parku na ich nieruchomości nie było celem wywłaszczenia nawet w ogólnym zakresie. Dodano, powołując się na wyrok WSA w Lublinie z 12 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 450/12, że infrastruktura osiedlowa musi być zaplanowana i zgodna z celem wywłaszczenia, a nie powstać jedynie przy okazji. Zaznaczyli także, że sąsiednie wywłaszczone działki zostały zwrócone byłym właścicielom w roku 2014. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania oraz ustalenia poczynione w jego wyniku. Podzielił pogląd organu I instancji o braku podstaw do zwrotu przedmiotowych nieruchomości, przywołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r, sygn. akt P 38/11. Zgodnie z tym wyrokiem, art. 137 ust.1 pkt 2 u.g.n., w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje się nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z nil 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał przesądził zatem, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeni u został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od lego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Wywłaszczenie przedmiotowych nieruchomości nastąpiło przed 27 maja 1990r., natomiast wniosek o zwrot nieruchomości został złożony po 22 września 2004r., już po wejściu w życie nowelizacji art, 137 u.g.n. Cel wywłaszczenia został zrealizowany, co potwierdza m.in. plan realizacyjny budowy osiedla mieszkaniowego "B", zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta C. z [...] r. znak [...]. Działka nr 1 była przeznaczona pod zieleń wysoką i niską oraz trawniki, ścieżki i plac zabaw. Tym samym nie potwierdził się zarzut odwołujących, że była tam planowana budowa budynków mieszkalnych i szkoły. Także protokół oględzin z dnia [...] r. oraz dokumentacja fotograficzna potwierdzają, że na działce 3 jest urządzony park osiedlowy z regularną zielenią, wybrukowanymi alejami, ławkami i placem zabaw, a więc te elementy, które przewidziane zostały w ww. planie. W skardze z dnia 9 września 2016 r. U. B. podniosła zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, 76 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. ze względu na niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w pominięciu pisma Naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia 21 maja 2006 r. Jak wyjaśnia w uzasadnieniu ww. pismo miałoby potwierdzać fakt, iż nieruchomość nie została wykorzystana na cel przewidziany w decyzji wywłaszczeniowej. W decyzji jako cel wywłaszczenia podano "budowę osiedla mieszkaniowym B", natomiast według tego dokumentu na nieruchomości powstał Park Dzielnicowy "C". Inny ma status, jej zdaniem, park osiedlowy, a inny park dzielnicowy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji, jednocześnie podkreślając, iż nazwa parku nie ma tu większego znaczenia. Przesądzające znaczenie ma realizacja celu wywłaszczenia, a ta miała miejsce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził co następuje. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...], utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie Starosty [...] z dnia [...] r. znak [...] w sprawie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w C. (obrębie [...]), oznaczonej w dniu wywłaszczenia jako działka 1 o powierzchni 827 m2 (obecnie wchodzącej w skład działek 2 i 3) - stanowiącej własność gminy C. Zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie art. 136 ust. 3, 137 ust. 1 pkt.2 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej: u.g.n.). W pierwszym rzędzie należy zauważyć, iż analiza regulacji zawartych w u.g.n. prowadzi do wniosku o obowiązku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (albo jej części) w sytuacji, w której stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 136 ust. 3 u.g.n.). Zgodnie z art. 137 ust.1 pkt. 1 i 2 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna (pkt. 1), nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt. 2). Jeżeli w tym drugim przypadku cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Dla wykładni art. 137 ust. 1 pkt. 2 u.g.n., przewidującego 10 letni okres na realizację celu wywłaszczenia, istotny jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r, sygn. akt P 38/11, P 38/11, OTK-A 2014/3/31: "Art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, Nr 106, poz. 675, Nr 143, poz. 963, Nr 155, poz. 1043, Nr 197, poz. 1307 i Nr 200, poz. 1323, z 2011 r. Nr 64, poz. 341, Nr 106, poz. 622, Nr 115, poz. 673, Nr 129, poz. 732, Nr 130, poz. 762, Nr 135, poz. 789, Nr 163, poz. 981, Nr 187, poz. 1110 i Nr 224, poz. 1337, z 2012 r. poz. 908, 951, 1256, 1429 i 1529, z 2013 r. poz. 829 i 1238 oraz z 2014 r. poz. 40) w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej." Innymi słowy rzecz ujmując, zgodnie z tym wyrokiem TK nie można uznać nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem nowelizacji art. 137 ust. 1 pkt.2 u.g.n. Nowelizacja ta, dokonana art. 1 pkt 89 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492 ze zm.), weszła w życie w dniu 22 września 2004 r. Wcześniej obowiązujący przepis art. 137 ust.1 pkt. 2 u.g.n. nie przewidywał tego rodzaju ograniczenia czasowego. Jeśli zatem warunki określone w wyroku TK zostały spełnione to nieruchomość wywłaszczona, nie może być traktowana jako zbędna w rozumieniu art. 136 ust. 3 u.g.n. i nie podlega zwrotowi. Wywłaszczenie przedmiotowych nieruchomości nastąpiło przed 27 maja 1990r., natomiast wniosek o zwrot nieruchomości został złożony po 22 września 2004r., już po wejściu w życie nowelizacji art, 137 u.g.n. Prace związane z realizacją celu wywłaszczenia, co nie budzi wątpliwości, zostały podjęte. Wobec tego pozostaje pytanie czy przed dniem 22 września 2004 r. cel wywłaszczenia został zrealizowany. W ocenie Sądu odpowiedź na to pytanie jest pozytywna z następujących względów. Jak wynika z decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] r. przedmiotowa nieruchomość była niezbędna "pod budowę osiedla "B" Jednostka P-1 etap II." Wywłaszczenie nastąpiło zgodnie z planem realizacyjnym budowy osiedla mieszkaniowego "B", zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta C. z [...] r. znak [...]. Zgodnie z tym planem działka nr 1 była przeznaczona pod zieleń wysoką i niską oraz trawniki, ścieżki i plac zabaw. Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r., podjętą w ramach komunalizacji, stwierdzono, że nieruchomość stała się z mocy prawa własnością Miasta C. (decyzja wywłaszczeniowa w aktach administracyjnych sprawy). Aktem notarialnym z dnia [...] r. została przekazana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "A", przy czym w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni pozostaje część rzeczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr 2. Natomiast część druga, oznaczona jako działka nr 3, nie jest przedmiotem użytkowania wieczystego Spółdzielni, natomiast stanowi część parku osiedlowego osiedla mieszkaniowego "B". Wyżej przytoczone okoliczności nie budzą wątpliwości organów orzekających w sprawie, jak również skarżącej. Skarżąca podnosi, w istocie jeden zarzut, zmierzający do wykazania, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Odnosi go do działki nr 3. W jej ocenie, niezrealizowanie celu wywłaszczenia wiąże się z przeznaczeniem tej działki nie pod "park osiedlowy", ale "park dzielnicowy". Zdaniem Sądu zarzut nie jest uzasadniony, zważywszy na cel wywłaszczenia - budowa osiedla "B", który powinien być rozumiany szeroko, jako obejmujący całą infrastrukturę osiedla (pogląd ten znajduje uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym przytaczanych przez organy orzekające w sprawie), w tym także park osiedlowy. Park osiedlowy nie stanowi wyodrębnionej instytucji prawnej. Podstawą jego wyodrębnienia są względy funkcjonalne – jest elementem infrastruktury osiedla mieszkaniowego, ma służyć mieszkańcom tego. W określonej sytuacji może być traktowany jednocześnie jako park dzielnicowy (podobne podstawy wyodrębnienia) i to nie zmienia jego charakteru, tak jak nie unicestwia celu wywłaszczenia. Wobec tego z uzasadnionych przyczyn odmówiono zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, przy czym w części obejmującej działkę nr 2 z powodów określonych w art. 229 u.g.n. (przed dniem wejścia w życie u.g.n. na tej części nieruchomości ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej), zaś w odniesieniu do działki nr 3 ze względu na realizację celu wywłaszczenia przez 22 września 2004 r. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.