II SA/Gl 942/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędzia WSA Wojciech Organiściak, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi A. S. i L. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia w sprawie zakresu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Wnioskiem z dnia [...] r. A. S i Ł. S zwrócili się do Urzędu Miejskiego w C. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego na części "B" działki nr 1 w L. przy ul. [...] Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...], wydanym na wniosek Burmistrza C. Starosta B. postanowił nie uzgodnić w zakresie ochrony gruntów rolnych warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu organ uzgadniający wskazał, że inwestycja planowana jest na działce nr 1 o powierzchni [...]ha, w tym grunty rolne stanowiące użytki rolne klasy III zajmują powierzchnię [...]ha, tereny mieszkaniowe zajmują powierzchnię [...]ha. Dojazd do przedmiotowej inwestycji planowany jest przez działkę 2, która jest oznaczona w ewidencji jako użytki rolne klasy III. Część wschodnia działki od strony ulicy [...] jest zabudowana i objęta jest zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C., który obowiązywał do [...] r. Część zachodnia działki, na której będzie zlokalizowany budynek, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, ale wraz z działką 3 tworzy zwarty kompleks gruntów rolnych klasy III o powierzchni powyżej [...]ha, którego przeznaczenie na cele nierolnicze wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Planowana inwestycja koliduje zatem z ochroną gruntów rolnych, której zasady regulują przepisy cytowanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Postanowienie wydane zostało na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), art. 5, 6, 7 ustawy z dnia 2 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j.: Dz. U. 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) oraz art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Stosownie do zawartego w postanowieniu pouczenia A.S i Ł.S. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Podnieśli, iż działka nr 1, na której planują budowę domu, zawiera tylko [...]ha użytków rolnych III kl. Reszta to teren budowlany, natomiast działka 2 stanowi drogę dojazdową do działek 4, 5 i 6. Na terenie tym nie ma żadnego gospodarstwa rolnego, teren jest podmokły i od około 20 lat nie jest uprawiany rolniczo, ponadto często jest zalewany i rosną tam chwasty. Dlatego też, aby powyższy teren przywrócić do użytkowania rolniczego konieczne jest przeprowadzenie prac melioracyjnych i innych z tym związanych. Nadto, zdaniem inwestorów, na działce 3 jest wydane pozwolenie na budowę hali przemysłowej co również świadczy o tym że teren ten nie stanowi zwartego kompleksu rolniczego. Podnieśli także, iż zgodnie z mapą katastralną zwarty kompleks rolniczy stanowi gdzieś około [...]ha użytków rolnych reszta grunty rolne IV kl. Inwestorzy wskazali, że działka 1 jest własnością ojca A. S, który chce im podarować część tej działki. Na działce tej chcieliby wybudować sobie dom mieszkalny jednorodzinny, ponieważ obecnie mają bardzo trudne warunki mieszkaniowe. W konsekwencji przeprowadzonego postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...]r. nr [...]utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że działka odwołujących nr 1 znajduje się na terenie, dla którego nie uchwalono planu zagospodarowania przestrzennego, stąd też koniecznym jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Ponieważ działka, na której planowana jest inwestycja stanowi grunt rolny, koniecznym było zbadanie przez właściwe organy czy teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia. Działka objęta wnioskiem stanowi część zwartego obszaru gruntów rolnych klasy III powyżej[...]ha. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza [...]ha wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw wsi. Przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze co do zasady dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Według ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest wyłącznie w sytuacji, gdy dla terenu nie obowiązuje plan miejscowy. Decyzja taka zatem spełnia rolę planu i często nazywana jest "miniplanem". Z istoty swojej obejmuje ona nieruchomość stanowiącą jedną lub kilka działek ewidencyjnych o powierzchni często mniejszej niż [...]ha czy [...] ha. Wobec powyższego przepis wymagający uzgodnienia winien być stosowany tylko w sytuacji, gdy teren inwestycyjny obejmowałby obszar przewyższający wskazaną wyżej powierzchnię. Zdaniem Kolegium wykładnia przyjęta przez Starostę B., iż kryterium obszarowe dotyczy nie tylko powierzchni działki, na której planowana jest inwestycja, lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, w skład którego wchodzi ta działka, jest trafna. Bezsporne jest zatem, zdaniem Kolegium, iż teren odwołujących wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia. Skoro zaś działka nr 1 tworzy z działką 3 zwarty kompleks gruntów rolnych klasy III o powierzchni powyżej [...] ha zatem przeznaczenie jej na cele nierolnicze wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw wsi. Pismem z dnia [...] r. A. S i Ł.S wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na, postanowienie Kolegium. W uzasadnieniu skarżący przytoczyli in extenso argumentację, zawartą w zażaleniu dodatkowo wskazując, że działka, na której zamierzają wybudować budynek posiada dostęp do drogi publicznej- ul . [...] poprzez wewnętrzną drogę (nr działki 2), której będą współwłaścicielami (w chwili obecnej stanowi ona własność rodziców). Wzdłuż tej drogi biegną wszystkie niezbędne media (woda, prąd, gaz). Ponadto w bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się zabudowa mieszkalna jednorodzinna. Wszystko więc wskazuje na to, że teren objęty skargą nie ma charakteru rolnego i że spełnia wymogi terenu pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a także postanowienia rozstrzygnięcie to poprzedzającego wykazało, że wniesiona skarga jest uzasadniona albowiem obydwa postanowienia są dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. W pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 60 ust. 1 cytowanej już wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy. Stosownie natomiast do art. 53 ust. 4 pkt 6 tejże ustawy, w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, decyzję wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. Organem takim w myśl art. 5 także przywołanej już uprzednio ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest starosta natomiast uzgodnienia, stosownie do art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Regulacja powyższa ma na celu ochronę gruntów rolnych, polegającą m. in. na ograniczeniu ich przeznaczania na cele nierolnicze lub nieleśne jak i ustaleniu innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania takich gruntów (art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Wyrazem takiego właśnie dążenia jest m.in. art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 tej ustawy, w myśl którego przeznaczenie stanowiących użytki rolne klasy III gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza [...]ha, wymaga nie tylko zgody ministra właściwego do spraw wsi lecz nadto dokonane może jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Konsekwencją tej zasady jest niedopuszczalność wydania dla takiego terenu decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydanie decyzji odmownej nie wymaga uzgodnienia za starostą gdyby jednak pomimo wskazanej wyżej przesłanki negatywnej, organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy, wystąpił do organu ochrony gruntów rolnych o zajęcie stanowiska w trybie art. 106 k.p.a., jedynym właściwym rozstrzygnięciem organu uzgadniającego byłoby wydanie postanowienia odmownego. Pozytywne uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu, którego przeznaczenie na cele nierolnicze lub nieleśne dopuszczalne jest jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nosiłoby bowiem znamiona rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a. Kwestia ta, jak się wydaje, nie budzi w sprawie wątpliwości. Kontrowersja pomiędzy skarżącymi a orzekającym w sprawie Samorządowym Kolegium Odwoławczym w B. sprowadza się natomiast do stwierdzenia, czy zwarty obszar projektowany do przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych to jedynie nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a zatem, czy treść wniosku zakreśla dopuszczalny zakres rozstrzygnięcia organu uzgadniającego czy też przywołany przepis nakazuje lub przynajmniej zezwala na sumowanie wskazanej przez wnioskodawców działki z działkami sąsiednimi, nawet należącymi jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie do innych podmiotów, o ile razem tworzyłyby one zwarty kompleks. Wskazać w tym miejscu należy, iż jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSC 638/06 (LEX nr 322325), użyty w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwrot "po uzgodnieniu", należy rozumieć w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, na którego podjęcie musi uzyskać przyzwolenie organu współdziałającego. Owo przyzwolenie lub jego brak winny opierać się na tych elementach przyszłego rozstrzygnięcia, które mieszczą się w zakresie właściwości współdziałającego organu. Podkreślenia wymaga zatem, iż wymogi treści decyzji o warunkach zabudowy reguluje przepis art. 54 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiąc, iż decyzja taka określać musi obowiązkowo linie rozgraniczające cyt. "teren inwestycji". Określenie granic, o których mowa, nie zależy jednak od oceny organu lecz wynika bezpośrednio z wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy, który to wniosek w myśl art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy wskazywać ma teren, którego dotyczy (a także teren, na który inwestycja będzie oddziaływać). Ww. pojęć nie zdefiniowano w ustawie, zawiera ona bowiem jedynie legalną definicję pojęcia działki budowlanej (art. 2 pkt 12 ustawy) wskazując, iż jest to nieruchomość gruntowa lub działka gruntu (te z kolei pojęcia zostały zdefiniowane w art. 4 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1987 r. o gospodarce nieruchomościami – t.j.: Dz. U. 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Zdaje się być jednak niewątpliwym, iż teren inwestycji może obejmować zarówno jedną działkę lub ich kilka w zależności od treści wniosku inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W związku z tym organ administracji bada przesłanki z art. 61 ustawy jedynie w zakresie wytyczonym wnioskiem inwestora. W postępowaniu inicjowanym wnioskiem strony to bowiem treść zgłoszonego przez nią żądania wyznacza rodzaj i zakres sprawy będącej przedmiotem postępowania, a organ, a tym samym także organ uzgadniający, jest tym żądaniem związany (art. 61 § 1 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a.). Organ współdziałający władny jest odnieść się jedynie do projektu przyszłego rozstrzygnięcia i to w zakresie własnej właściwości, brak bowiem podstaw prawnych do rozszerzenia zakresu współdziałania na działki, które nie zostały wskazane jako teren inwestycji. Podkreślić w tym miejscu należy, że przedłożony Staroście projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczył wyłącznie działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr 1. Oznacza to, że do tego właśnie projektu winien był odnieść się Starosta w zakresie kompetencji jakie przysługują mu w ramach postępowania uzgodnieniowego. Z tych też względów skład orzekający nie podzielił poglądu Kolegium, iż kryterium obszarowe z art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych powoduje, że uzgodnienie dotyczyć ma nie tylko powierzchni działki, na której planowana jest inwestycja, lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, w skład którego wchodzi nie tylko ta działka lecz także inna, nie objęta wnioskiem inwestorów wszczynającym konkretne postępowanie administracyjne, należąca nadto do innych podmiotów niż działka nr 1. Przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne to bowiem ustalenie innego sposobu ich użytkowania, które nastąpić może jedynie w odniesieniu do terenu inwestycji, wskazanego przez inwestora we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji w całej rozciągłości podzielić należy stanowisko, iż brak jest podstaw do rozszerzenia zakresu uzgodnienia na działki sąsiednie i sumowania ich obszarów - por. w tej mierze np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 129/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 738/07. W konsekwencji postanowienie Starosty B. odmawiające uzgodnienia jedynie z tego powodu, że działka zdaniem organu stanowi część większego, zwartego obszaru narusza prawo materialne. Przywołane przepisy, stanowiące podstawę do wypowiedzenia się przez organ uzgadniający co do projektu decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej gruntów rolnych, nie dają bowiem organowi temu podstawy do rozszerzenia terenu planowanej inwestycji na działki sąsiednie. Tym samym analogicznym naruszeniem prawa obarczone jest utrzymujące je w mocy zaskarżone w niniejszym postępowaniu postanowienie Kolegium. W ramach ponownego postępowania organ uzgadniający uwzględni zawartą w wyroku ocenę prawną i odniesie się jedynie do działki, na której zlokalizowane ma zostać zaplanowane przez inwestorów przedsięwzięcie. Rozpoznając wniosek zbada zatem zgodność planowanej inwestycji z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, pomijając jednak wszystko to co dotyczy działek nie objętych wnioskiem. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania nie orzekano z uwagi na brak stosownego wniosku.