II SA/Gl 942/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi D.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę. Wnioskiem z dnia 7 czerwca 2013 r. Komendant Wojewódzki Policji w K., działając na podstawie art. 114 ust. 1 pkt. 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 1137 z późn. zm.), zwrócił się do Starosty [...] o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdem w ramach posiadanych uprawnień w stosunku do D. F.. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że ww. w okresie od [...]r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego uzyskując łącznie 26 punktów, czym wypełnił dyspozycję art. 114 ust. 1 pkt. 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym. W konsekwencji decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] skierował D. F. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii B w terminie 40 dni, od dnia, w którym decyzja o skierowaniu stanie się ostateczna. W wyniku złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wyznaczenia terminu do wykonania obowiązku poddania się kontrolnemu sprawdzenie kwalifikacji i w tym zakresie umorzyło postępowanie. W pozostałej części, kierującej na egzamin, Kolegium utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że wyznaczenie w osnowie decyzji terminu do wykonania obowiązku poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji nie znajduje podstawy prawnej. Kolegium zobligowane było zatem do uchylenia zaskarżonej decyzji w tej części i w tym zakresie do umorzenia postępowania i jednocześnie do utrzymania, w pozostałej części, zaskarżonej decyzji w mocy. Powyższe oznacza, że na D. F. został nałożony obowiązek poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w zakresie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii B. Z uwagi na niezgłoszenie się na ww. egzamin pismem z dnia 13 grudnia 2013 r. Starosta [...] zawiadomił D. F. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii B. W dniu [...] r. strona zapoznała się z aktami sprawy. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (obecnie t.j.: Dz. U 2014, poz.600 z późn. zm), art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 104 k.p.a. o orzekł o cofnięciu D.F. uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii B. W uzasadnieniu organ przedstawił okoliczności faktycznie sprawy, a następnie wskazał, iż stosownie do przywołanej wyżej normy starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku niezgłoszenia się we wskazanym terminie na egzamin państwowy który miał być przeprowadzony w trybie art. 49 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 lit. b. Także w myśl art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym, decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie nie poddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1 (w tym sytuacji skierowania na sprawdzenie kwalifikacji decyzją starosty w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego - pkt 1 lit.b). Organ wskazał następnie, że wspomnianą wyżej decyzją Starosty [...] nr [...] uchyloną w części dotyczącej wyznaczenia terminu do wykonania obowiązku poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji i w tym zakresie umorzonym postępowaniu oraz utrzymaną w mocy w pozostałej części decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] S.F. został skierowany na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi kat. B. Decyzja SKO w K. została doręczona stronie dnia [...] r. i zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. stała się ostateczna. Z momentem, gdy decyzja w sprawie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji stanie się ostateczna podlega wykonaniu i strona ma obowiązek poddania się takiemu egzaminowi. Jeżeli po upływie stosownego terminu (ocena tej "stosowności" należy do organu administracji publicznej) strona nie wykona obowiązku organ podejmuje wówczas czynności zmierzające do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. D.F. skierowany na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji decyzją ostateczną z dnia [...] r. nie poddał się ww. egzaminowi. Tym samym została spełniona przesłanka obligująca organ do wydania decyzji administracyjnej o cofnięciu uprawnienia. W dalszej kolejności organ I instancji pouczył stronę o warunkach jakie muszą zostać spełnione w celu przywrócenia uprawnień. W odwołaniu od ww. decyzji D.F. podniósł, że do chwili obecnej nie został mu wskazany przez Starostę wymagany termin, w którym byłby zobowiązany do poddania się egzaminowi. Ww. podniósł również, że SKO w K. uchyliło decyzję Starosty [...] w części dotyczącej wyznaczenia terminu do wykonania obowiązku poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji i w tym zakresie postępowanie zostało umorzone. Odwołujący się zwrócił uwagę, iż nie można nakładać sankcji za uchybienie tym terminom, które nie zostały wskazane. Decyzją z dnia [...] r. nr Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. W uzasadnieniu zrelacjonowało przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego, a następnie wskazało, iż przepisy art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym nadal obowiązują i stanowią podstawę do orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracyjne. Przypomniało, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ww. ustawy. Kolegium wskazało następnie, że skoro przepisy nie zawierają odmiennych unormowań ustawowych i nie przewidują możliwości odmiennego uregulowania przez organ kwestii wykonalności skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, to podlega ono wykonaniu z dniem, w którym stanie się ostateczne. Adresat takiej decyzji zobowiązany jest zatem do niezwłocznego wykonania tego ostatecznego rozstrzygnięcia, a tym samym niezwłocznego poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 77/12). Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że D.F. nie wykonał nałożonego na niego obowiązku zatem decyzję w sprawie cofnięcia ww. uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi kat. B uznać należy, zdaniem Kolegium, za w pełni zasadną. Pismem z dnia [...] r. D.F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na ww. decyzję Kolegium wnosząc o jej uchylenie w całości jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu podniósł, że decyzją Starosty [...] z dnia [...] r., został skierowany na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii B, przy czym w decyzji tej został wyznaczony termin 40 dni na poddanie się temu sprawdzeniu od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. Od tej decyzji złożył odwołanie i w wyniku jego rozpoznania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wyznaczenia terminu do wykonania obowiązku poddania się egzaminowi i w tym zakresie postępowanie zostało umorzone. Kierując się takim rozstrzygnięciem SKO w K. skarżący przyjął, że nie obliguje go żaden termin na przystąpienie do egzaminu. Zdziwiło go zatem pismo Starosty [...], w którym został poinformowany, że Starosta wszczął postępowanie administracyjne zmierzające do cofnięcia mu uprawnień, gdyż nie zgłosił się w wyznaczonym terminie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Po doręczeniu tego pisma niezwłocznie udał się do Starostwa Powiatowego w Raciborzu z prośbą o wyjaśnienie kiedy został mu wyznaczony termin na poddanie się egzaminowi, biorąc pod uwagę treść decyzji SKO w K. z dnia [...] r., nie uzyskał jednak żadnej merytorycznej odpowiedzi. Zdaniem skarżącego żaden z organów orzekających w sprawie nie poinformował go, że obowiązek poddania się egzaminowi powinien wykonać niezwłocznie. Co więcej został wprowadzony w błąd przez SKO w K., które decyzją z dnia [...] r. uchyliło zaskarżoną decyzję Starosty [...] właśnie w zakresie wyznaczenia terminu na poddanie się egzaminowi. Obecnie został obciążony sankcją w postaci cofnięcia uprawnień z powodu niewykonania obowiązku w terminie, w sytuacji gdy termin ten nie został mu zakomunikowany. Wyżej opisane postępowanie w jego ocenie narusza podstawową zasadę postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 8 k.p.a. nakazującą prowadzić postępowanie administracyjne w taki sposób, aby budzić zaufanie obywateli do organów administracji (organów państwa). Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie mogła zostać uwzględniona. W szczególności Sąd nie stwierdził wydania kontrolowanej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy czy z naruszeniem przepisów prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też z innym naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ww. ustawy. W przypadku zaś gdy osoba skierowana na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji nie wykona nałożonego na nią obowiązku i nie podda się egzaminowi to stosownie do art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym, znajdującym w sprawie zastosowanie z mocy art. 136 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym (notabene analogiczny co do istoty przepis zawiera także ustawa o kierujących pojazdami – art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d). . Decyzja ta ma charakter decyzji związanej, co oznacza że organ administracyjny nie działa w ramach uznania administracyjnego. Przy stwierdzeniu okoliczności, o których mowa powyżej, organ administracyjny zobowiązany jest bowiem do cofnięcia uprawnień osobie, która pomimo skierowania nie zgłosiła się na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, a tym samym stwarzać może zagrożenie zarówno dla siebie jak i innych uczestników ruchu drogowego. Bezspornym w sprawie jest, iż D.F. nie poddał się egzaminowi, na który został skierowany. Tym samym Starosta Raciborski uprawniony był i jednocześnie zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia uprawnień. Argumenty podnoszone w tej mierze przez skarżącego są niemożliwe do zaakceptowania. Skarżący, przyznając bowiem, że nie poddał się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, wywodzi, iż organ wprawdzie początkowo wskazał mu termin, w którym obowiązany jest na egzamin się zgłosić ale następnie Kolegium w tej części decyzję pierwszoinstancyjną uchyliło. Oznacza to zdaniem skarżącego, że żaden termin w tym zakresie go nie wiązał i nie poddając się sprawdzeniu kwalifikacji nie naruszył prawa. Pozostawał zaś w nieświadomości co do tego, że jak obecnie twierdzą organy, winien był zgłosić się na egzamin niezwłocznie. Podkreślenia zatem wymaga, iż jak słusznie powtórzyło w ślad za innymi wyrokami tut. Sądu Kolegium, że brak podstawy prawnej do wyznaczenia w decyzji kierującej na sprawdzenie kwalifikacji okresu, w którym skierowany zobligowany jest poddać się egzaminowi nie oznacza, że strona nie jest związana żadnym w tym zakresie terminem. Przeciwnie, niedopuszczalność wskazania terminu takiego w decyzji kierującej na egzamin oznacza, że stosowane w tej mierze winny być ogólne unormowania w zakresie wykonalności ostatecznych decyzji. Oznacza to, że niezwłocznie z chwilą otrzymania ostatecznej decyzji kierującej na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji strona winna podjąć czynności zmierzające do poddania się takiemu egzaminowi. Niepodjęcie czynności takich i niepoddanie się egzaminowi obliguje bowiem organ do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień. Z kolei argumentacji skarżącego o pozostawaniu w nieświadomości co do obowiązku poddania się egzaminowi przeczy nie tylko treść ostatecznej decyzji kierującej na egzamin (utrzymana w tej części w mocy przez organ II instancji) lecz także późniejsze zachowanie skarżącego. Nie tylko bowiem nie poddał się stosownemu sprawdzeniu kwalifikacji w okresie pomiędzy otrzymaniem decyzji ostatecznej kierującej go na egzamin a wszczęciem przez organ postępowania w przedmiocie cofnięcia uprawnień, ale jak wynika z jego oświadczenia złożonego w trakcie rozprawy przed tut. Sądem, nie poddał się egzaminowi także po zapoznaniu się z aktami sprawy po wszczęciu przez organ postępowania w przedmiocie cofnięcia uprawnień, ani też nigdy w okresie późniejszym. Skoro zatem D.F. nie poddał się przedmiotowemu sprawdzeniu kwalifikacji to decyzję o cofnięciu mu uprawnień uznać należy za w pełni zasadną, odpowiadającą zarówno wskazanym wyżej normom, jak i wymogom bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W konsekwencji skarga nie może zostać uwzględniona. Sformułowana przez skarżącego teza, iż skoro decyzja nie określa terminu, w którym obowiązek ma zostać wykonany to tym samym można bez jakichkolwiek negatywnych konsekwencji prawnych odsuwać w czasie jego wykonanie bądź nie wykonać go w ogóle nie może podlegać akceptacji. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.