III SA/Lu 77/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia SO del. Robert Hałabis, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Joanna Szopa, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.P. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B oddala skargę. W dniu 13 kwietnia 2011 r. L. Komendant Wojewódzki Policji w L. wystąpił do Starosty R. z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdem przez M. B. Podstawą wniosku było otrzymanie przez kierowcę 26 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego popełnione w okresie od 20 kwietnia 2010 r. do 2 kwietnia 2011 r. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...], Starosta R. orzekł o zatrzymaniu kierowcy prawa jazdy kategorii B. W wyniku wniesionego przez stronę odwołania decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], Starosta uchylił własną decyzję w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr w rej.: [...], Starosta R. skierował M. B. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do prowadzenia pojazdów w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908, ze zm.; dalej także jako: P.r.d.), w związku z przekroczeniem 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W skierowaniu wskazano, że nie poddanie się sprawdzeniu kwalifikacji w terminie do dnia 20 lipca 2011 r. spowoduje wydanie decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Decyzją z dnia [...] października 2011 r., znak: [...], Starosta R. cofnął M. B. uprawnienia do kierowania pojazdami kat. B. W uzasadnieniu organ wskazał, że przyczyna cofnięcia uprawnień było nie poddanie się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, na które skierowano kierowcę w dniu 20 maja 2011 r. Wyznaczony termin egzaminu upłynął w dniu 20 lipca 2011 r. W odwołaniu od decyzji strona podniosła, że niedopuszczalne było wydawanie decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami w sytuacji, gdy decyzja o skierowaniu na poddanie się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji była dotknięta wadą nieważności. Strona powołując się na orzecznictwo sądowe wykazywała, że w decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji nie jest dopuszczalne zamieszczanie terminu, do którego należy poddać się egzaminowi, co skutkuje wadą nieważności decyzji o skierowaniu na sprawdzenie kwalifikacji. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. P. utrzymało w mocy decyzję Starosty R. z [...] października 2011 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami jest sankcją przewidzianą przez przepisy Prawa o ruchu drogowym w stosunku do osób, które utraciły pewne przymioty wymagane od kierowców, bądź które niepodporządkowały się władczym rozstrzygnięciom organów ruchu drogowego (art. 140 ustawy). Jedną z przesłanek cofnięcia uprawnień jest niepoddanie się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji do prowadzenia pojazdów, m.in. przez osoby, które przekroczyły 24 punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego (art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy). W tym przypadku ustawodawca z góry założył, iż wielokrotne naruszenia przepisów ruchu drogowego świadczą o utracie kwalifikacji i w związku z tym taka osoba powinna być poddana kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdem w przypadku niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji (art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a) P.r.d.) jest następstwem niewykonania decyzji starosty. Niepoddanie się sprawdzeniu kwalifikacji stawia bowiem pod znakiem zapytania kwalifikacje fachowe kierującego pojazdem, a tym samym jego zdolność do bezpiecznego uczestniczenia w ruchu drogowym. Decyzje w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami mają charakter związany, co oznacza, że organ pozbawiony jest swobody kształtowania zakresu praw i obowiązków podmiotów postępowania, bowiem zakres ten wypływa wprost z przepisów prawa a na organ nałożony zostaje obowiązek ustalonego postępowania. Przesłanką wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi jest samo stwierdzenie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1 P.r.d. Zatem okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie cofnięcia uprawnień na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a) P.r.d., to ostateczność decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji oraz to, czy dana osoba takiemu kontrolnemu badaniu kwalifikacji się poddała. Przepisy ustawy wyraźnie wyodrębniają postępowanie zmierzające do wydania decyzji kierującej na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji i postępowania o cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdem w razie niewykonania takiej decyzji. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo zakwalifikował odwołanie M. B. z dnia 3 czerwca 2011r. jako odwołanie od decyzji Starosty R. wydanej w dniu [...] maja 2011 r. w sprawie ozn. sygn. akt [...]. W odwołaniu kwestionowany akt administracyjny został skonkretyzowany poprzez wskazanie daty jego wydania oraz numeru a także podstawy prawnej w oparciu, o którą został wydany. W badanym przypadku zarówno treść jak i nazwa wskazywały wprost, że przedmiotem postępowania odwoławczego ma być wskazana wyżej decyzja Starosty R. Zdaniem Kolegium w tym stanie faktycznym decyzja z dnia [...] maja 2011 r. o skierowaniu M. B. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji ma charakter ostateczny i jako taka wywołuje orzeczone w niej skutki prawne i stan ten trwał będzie do czasu, w którym nie zostanie ona wyeliminowana z obrotu prawnego w prawem przewidzianym trybie. Skutkiem tego jest powinność poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji do prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie uprawnień kategorii B prawa jazdy. Stąd cała polemika dotycząca ewentualnej nieważności decyzji kierującej na sprawdzenie kwalifikacji w części ustalającej termin na poddanie się egzaminowi jest zbędna na etapie obecnego postępowania w sprawie bowiem jego przedmiotem nie jest badanie zgodności z prawem decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, a decyzja o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami w związku z niewykonaniem powyższej decyzji. Pomijając kwestie wyznaczenia przez organ terminu poddania się egzaminowi, bezsprzeczne jest, iż skarżący od dnia 9 czerwca 2011 r. to jest od dnia uzyskania walory ostateczności przez decyzję Starosty R. z dnia [...] maja 2011 r. o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do dnia wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami tj. do dnia [...] października 2011r., a więc przez okres 4 miesięcy nie poddał się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Kwestia ta jest w sprawie bezsporna, a jej ustalenie powoduje, że orzeczenie o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B znajduje dostateczne wsparcie prawne. W skardze do sądu administracyjnego M. B. podniósł zarzut naruszenia art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 140 ust. 1 pkt 4a P.r.d., polegającego na wydaniu decyzji o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami kat. B w sytuacji, gdy w skierowaniu na poddanie się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji organ nie mógł wskazać terminu na dokonanie takiej czynności. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż zarówno w odwołaniu od decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, jak i w odwołaniu od decyzji o cofnięciu uprawnień, podnosił konsekwentnie zarzut nieważności powyższych decyzji w zakresie wskazania w nich terminu na poddanie się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, z uwagi na brak podstawy prawnej. W konsekwencji należy uznać, że skarżący nie zgadzał się nie tylko z zatrzymaniem prawa jazdy, ale również ze wskazaniem przez organ terminu na poddanie się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Organ nie mógł zatem przyjmować, że skarżący zgadza się z decyzją o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w części dotyczącej wskazania terminu na dokonanie tej czynności. Działania strony należy interpretować zgodnie z ich treścią, a nie nazwą. Powołując się na poglądy orzecznictwa skarżący wywodził, że decyzja o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w części określającej termin poddania się egzaminowi została wydana z rażącym naruszeniem prawa, na co strona wskazywała w toku postępowania, wnosząc o wyeliminowanie jej z obrotu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona do sądu decyzja nie jest dotknięta wadami prawnymi, które skutkowałyby koniecznością jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Dla uporządkowania dalszego wywodu na wstępie trzeba wskazać ramy prawne sporu pomiędzy skarżącym i organami. Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) P.r.d. kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienia do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy. Z kolei zgodnie z art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a) P.r.d. starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1 P.r.d. Argumentacja skargi sprowadza się do dwóch zasadniczych zarzutów. Po pierwsze skarżący kwestionuje prawidłowość decyzji z [...] maja 2011 r. o skierowaniu go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, z uwagi na to, że organ wskazał w niej termin poddania się sprawdzeniu kwalifikacji, do czego nie miał podstaw prawnych. Z wywodów skarżącego można wywnioskować konkluzję, że w jego ocenie skutkuje to również wadliwością decyzji z [...] października 2011 r. o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami kat. B. Z drugiej strony skarżący zarzuca organom, iż nie wzięły pod uwagę faktu kwestionowania przezeń wyznaczenia terminu do poddania się sprawdzeniu kwalifikacji w odwołaniach od innych decyzji zapadłych w sprawie – o zatrzymaniu prawa jazdy i o cofnięciu uprawnień. Jak należy wnioskować – skarżący zmierza do wykazania, że organy, w szczególności SKO w B. P., wadliwie rozpoznały jego pisma procesowe, gdy tymczasem powinny uznać, że stanowią one odwołanie od decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Choć w pewnym zakresie przedstawione zarzuty skarżącego mają uzasadnienie, to jednak nie skutkują wadliwością decyzji zaskarżonej w niniejszym postępowaniu. Należy w tym miejscu podkreślić, że przedmiotem kontroli sądu jest, zgodnie z treścią skargi, rozstrzygnięcie w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, czyli decyzja SKO w B. P. z [...] grudnia 2011 r. oraz, pośrednio, poprzedzającą ją decyzja Starosty R. z [...] października 2011 r. Nie jest bezpośrednim przedmiotem kontroli sądu decyzja o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji z [...] maja 2011 r. Decyzja ta pozostaje w gestii zainteresowania sądu w niniejszej sprawie tylko w takim zakresie, w jakim stanowi jedną z przesłanek decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a) P.r.d. Pierwszy z zarzutów skarżącego jest o tyle uzasadniony, że rzeczywiście, w świetle aktualnie dominującego w orzecznictwie poglądu, podzielanego również przez skład orzekający w niniejszej sprawie, decyzja o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, wydawana na podstawie art. 114 P.r.d. nie może zawierać wskazania terminu, w jakim strona ma się poddać sprawdzeniu kwalifikacji, nie ma bowiem do tego podstaw prawnych (por. m.in. wyroki NSA z 7 sierpnia 2009 r., I OSK 1217/08; z 15 października 2009 r., I OSK 35/09; z 13 października 2010 r., I OSK 1702/09; z 7 października 2010 r., I OSK 1672/10). W przytaczanych orzeczeniach, mających za przedmiot kontroli decyzje o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że wady w postaci bezpodstawnego wskazania terminu do poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji skutkowały stwierdzeniem nieważności zaskarżonych decyzji jedynie w części dotyczącej terminu, w żaden sposób natomiast nie podważały zasadności samego skierowania skarżących na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Ponadto, co szczególnie istotne w badanej sprawie, w przytoczonych orzeczeniach podkreślano również, że jeżeli przepisy o ruchu drogowym nie zawierają odmiennych unormowań ustawowych i nie przewidują możliwości odmiennego uregulowania przez organ kwestii wykonalności przedmiotowego skierowania, to nie może ulegać wątpliwości, że podlega ono wykonaniu z dniem, w którym stanie się ostateczne. Adresat takiej decyzji zobowiązany jest zatem do niezwłocznego wykonania tego ostatecznego rozstrzygnięcia, a tym samym niezwłocznego poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Kwestie te podlegają już jednak ocenie nie w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) P.r.d., lecz w odrębnym postępowaniu, które może być uruchomione w trybie art. 140 ust. 1 pkt 4 a tej ustawy. Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż dla oceny legalności zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami istotne jest to, czy decyzja o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji miała charakter ostateczny oraz czy do dnia orzeczenia o pozbawieniu uprawnień skarżący nie poddał się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, abstrahując od błędnie wskazanej przez organ dacie poddania się egzaminowi. Wypada podkreślić, że skarżący w odniesieniu do decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kwestionuje jedynie jej element w postaci wskazania terminu poddania się egzaminowi, nie podważą zaś zasadności samego skierowania, co jest okolicznością bezsporną, wobec spełnienia przesłanki przekroczenia 24 punktów karnych. W aktach administracyjnych znajdują się dwa odwołania skarżącego – z dnia1 czerwca 2011 r. – od decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy oraz z dnia 14 października 2011 r. – od decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Choć w odwołaniach tych pojawiają się argumenty dotyczące skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, to jednak w obydwu przypadkach przedmiot odwołania jest określony bardzo dokładnie – poprzez wskazanie daty i numeru decyzji. Nie można zatem podzielić zarzutów skarżącego, że organy błędnie zakwalifikowały jego pisma procesowe i nie uznały ich za odwołanie od decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji z [...] maja 2011 r. Nie było uzasadnionych przesłanek do tego, aby powziąć wątpliwości co do rzeczywistej woli strony postępowania i określonego przez nią przedmiotu odwołania. Gdyby faktycznie intencją skarżącego było wniesienie pismem z dnia 1 czerwca 2011 r. jednocześnie odwołania od decyzji z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], podjąłby prawem przewidziane czynności (np. skarga na bezczynność organu; kolejne pisma procesowe ponaglające organ) skutkujące nadaniem biegu jego odwołaniu. Brak takich działań ze strony M. B. należy ocenić jednoznacznie jako brak środka zaskarżenia od decyzji Starosty R. o skierowaniu na kontrolne poddanie sprawdzeniu kwalifikacji do prowadzenia pojazdów. W tej sytuacji trzeba uznać, że skarżący nie kwestionował bezpośrednio tej decyzji poprzez wniesienie od niej odwołania. Skoro tak – po upływie 14 dni od dnia jej doręczenia (23 maja 2011 r.), stała się ona ostateczna, a skarżący – jak wynika z wyżej przedstawionych poglądów orzecznictwa – powinien niezwłocznie (w najbliższym możliwym terminie) poddać się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Nie ulega wątpliwości, że do dnia wydania decyzji w sprawie cofnięcia uprawnień, zarówno w pierwszej instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym, skarżący nie poddał się egzaminowi sprawdzającemu. Skoro tak – w dacie wydawania skarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji były spełnione przesłanki do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a) P.r.d. Wadliwe wskazanie w skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji daty wypełnienia tego obowiązku nie ma w badanej sprawie żadnego wpływu na prawidłowość decyzji w przedmiocie cofnięcia uprawnień. Badając zaskarżoną decyzję pod kątem ewentualnych innych uchybień organu, nie wskazanych w skardze, sąd również nie dostrzegł takich wad prawnych, które musiałyby skutkować uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności decyzji będącej przedmiotem jego kontroli. Mając powyższe na uwadze, sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270).