II SA/Gl 944/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2014 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia oddala skargę. "A" Sp. z o.o. z siedzibą w P. złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości położonej przy ul. [...] w J. o nr ewid. 1 obręb [...] Miasta J. (wniosek z dnia [...] roku). Działka nr 1 stanowi własność Skarbu Państwa i pozostawała w użytkowaniu wieczystym Spółki "A" (obecnie skarżąca). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (postanowienie z [...] r.) wyznaczyło do orzekania w sprawie zezwolenia Prezydenta Miasta T. Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...] roku zezwolił wymienionej wyżej spółce na usunięcie 81 drzew oraz 6 metrów krzewów z przedmiotowej nieruchomości. W dniu [...]roku organ ten wydał decyzję o odroczeniu płatności i zmianie decyzji z dnia [...] roku, a następnie w dniu [...]organ ten wydał decyzję w przedmiocie zmiany obu powołanych decyzji. W dniu [...]roku strona postępowania w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów oraz postępowań w sprawie zmiany decyzji – Skarb Państwa (reprezentowana przez Prezydenta Miasta J.) złożyła odwołanie od decyzji z dnia [...] roku oraz z dnia [...]roku. Przeprowadzone oględziny (jednocześnie) wykazały, że z terenu nieruchomości nr 1 usunięto wszystkie drzewa i krzewy. W związku z tym SKO w K. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu I instancji. SKO w K. wyłączyło od rozpoznania sprawy Prezydenta T. i wyznaczyło do załatwienia sprawy Prezydenta Miasta C. Następnie organ ten – Prezydent Miasta C. – decyzją z dnia [...]roku orzekł o wymierzeniu skarżącej spółce administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew i krzewów, bez stosownego zezwolenia, z terenu nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, a będącej w wieczystym użytkowaniu skarżącej przy ul. [...], nr geodezyjny 1, obręb [...] Miasta J. Kara została orzeczona w wysokości [...] zł ([...]). Decyzja została wydana na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, ust. 7, art. 89 ust. 1, 6, 7 oraz art. 85 ust. 4 pkt 1 i 2 a także art. 85 ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 roku, nr 92, poz. 880 ze zm.). W podstawie prawnej decyzji wskazano także: rozporządzenie Ministra Środowiska z 22 września 2004 roku (Dz. U. z 2004 roku, nr 219, poz. 2229), rozporządzenie Ministra Środowiska z 13 października 2004 roku (Dz. U. z 2004 roku, nr 228, poz. 2306), obwieszczenie Ministra Środowiska z 18 października 2005 roku (dotyczące stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów na rok 2006), art. 402 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (t. jedn. – Dz. U. z 2006 roku, nr 129, poz. 902 ze zm.) oraz przepisy (art. 104 § 1 i art. 107 § 2) kpa. W uzasadnieniu organ stwierdził, że do wycinki drzew i krzewów doszło na mocy decyzji zezwalającej na tę wycinkę, która nie była jednak ostateczna. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję nr [...],[...],[...], a to oznacza, że skarżąca w chwili wycinki nie posiadała ważnego zezwolenia. Organ wskazał także na decyzję Prezydenta Miasta C z [...]roku o wymierzeniu skarżącej administracyjnej kary pieniężnej – [...] zł za usunięcie 81 sztuk drzew (101 pni) i 6 m2 krzewów bez zezwolenia z przedmiotowej nieruchomości, która to decyzja została uchylona przez organ odwoławczy (w dniu [...]roku), a skarga na tę decyzję (skarżącej) została prawomocnym wyrokiem wydanym w sprawie II SA/Gl 1119/08 oddalona (prawomocny w związku z oddaleniem skargi kasacyjnej obecnej skarżącej – II OSK 1380/09). Następnie organ wskazał, że w niniejszym postępowaniu poczynił ustalenia w zakresie doprecyzowania gatunków drzew rodzaju klon na podstawie ekspertyzy wykonanej w maju [...] roku przez mgr inż. M S (biegły sądowy Sądu Okręgowego w K w zakresie leśnictwa). Natomiast w zakresie ustalania prawidłowych obwodów drzew (mierzonych na wysokości 130 cm) organ orzekający wskazał na protokół spisany w dniu [...] roku (w związku z planowaną budową pawilonu handlowego) z przeprowadzonych oględzin drzew na terenie nieruchomości – działki 1 z udziałem pełnomocnika skarżącej, który nie wniósł uwag do tego protokołu. Podczas oględzin drzew i krzewów dokonano weryfikacji obwodów pni drzew, które znajdowały się na przedmiotowej nieruchomości (działka 1) oraz zinwentaryzowano 8 sztuk drzew, które zostały pominięte w inwentaryzacji wykonanej w maju [...] roku przez Zakład "B"" J. B. Zdaniem organu weryfikacja gatunków i obwodów drzew i krzewów znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości została właściwie przeprowadzona, a informacje zawarte w protokole z dnia [...]roku stanowią wystarczającą podstawę do obliczenia i wymierzenia kary pieniężnej. Stwierdzono także, że organ orzekający określając karę administracyjną zastosował metodę określoną w art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Do decyzji dołączono załącznik obrazujący sposób obliczenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew i krzewów bez zezwolenia. Od tej decyzji odwołanie złożyła "A" Sp. z o.o. w P. Zarzuciła, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 8, 9, 11, 12 ust. 1, 28, 107 § 3, 130 § 4 kpa, a także art. 87 ust. 2, 88 ust. 1 pkt 2, 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Zarzuciła także błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym przyjęciu, że skarżąca nie posiadała wykonalnego zezwolenia na wycinkę drzew w dniu dokonania wycinki oraz błędne wyliczenie kwoty administracyjnej kary pieniężnej (w decyzji [...] zł, a prawidłowa kwota – [...] zł). W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania w sprawie lub o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]roku na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej siedziby spółki "A" (w decyzji I instancji jako siedzibę wskazano S.) i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, iż jako siedzibę wymienionej spółki podano miejscowość P., a w pozostałym zakresie decyzję I instancji utrzymało w mocy. Organ odwoławczy po przedstawieniu przebiegu postępowania wyraził aprobatę dla ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ I instancji. Ustosunkował się do zarzutów odwołania uzasadniając swoje stanowisko w zakresie uznania tych zarzutów za nieuzasadnione. Skargę na decyzję ostateczną, wnosząc o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania w sprawie lub o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wniosła "A" Spółka z o.o. z siedzibą w P. W stosunku do zaskarżonej decyzji sformułowano zarzuty będące w znacznej części powtórzeniem zarzutów zawartych w odwołaniu, a nadto sformułowano zarzut nieważności postępowania polegający na udziale w składzie orzekającym organu odwoławczego B. L., która brała udział w wydaniu uprzedniego orzeczenia SKO z dnia [...]r., art. 107 § 3 kpa oraz art. 2 § 2 w zw. z art. 3 pkt 8 w zw. z art. 68 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa. Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżąca uważa, iż posiadała wykonalne zezwolenie na wycinkę drzew w dniu jej dokonania. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi stwierdzając, że wydana przez niego decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności, gdyż postępowanie odwoławcze w sprawie (w którym wydano zaskarżoną decyzję) dotyczyło decyzji organu I instancji z dnia [...] roku, a nie postępowania odwoławczego w następstwie którego SKO wydało decyzję z dnia [...]roku. Odnośnie zarzutu błędnego wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej przez organ I instancji SKO wskazało na art. 139 kpa. W dniu [...]roku Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji (k. 47), a w dniu [...]roku zawiesił postępowanie sądowe do czasu zakończenia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie SK 6/12 (k. 34). Zawieszone postępowanie zostało podjęte w dniu [...]roku (k. 70). Na rozprawie w dniu [...]roku strony podtrzymały swoje stanowiska z tym, że skarżąca oświadczyła, że nie jest w stanie podać czy na decyzję SKO, którą uchylono pozwolenie na wycinkę drzew i umorzono postępowanie została złożona skarga. Nadto skarżąca powołała się na orzeczenie TK sygn. akt K 6/12 twierdząc, że z uwagi na treść tego orzeczenia zaskarżona decyzja powinna być uchylona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie jest bezsporne, że do usunięcia drzew i krzewów z działki o nr 1 obręb [...] Miasto J. doszło w dniu [...] roku. Bezsporne jest także, że działka 1 jest własnością Skarbu Państwa i pozostaje w wieczystym użytkowaniu skarżącej. Na wycinkę drzew i krzewów udzielił zezwolenia Prezydent Miasta T. w dniu [...]roku, ale ta decyzja została uchylona przez SKO w K. w dniu [...]roku, a postępowanie w sprawie umorzono. Niewątpliwie więc w dniu wycinki to jest [...]roku skarżąca nie dysponowała zezwoleniem na wycinkę drzew. Wszystkie zarzuty skarżącej dotyczące bezzasadności uchylenia decyzji z dnia [...] roku o zezwoleniu na wycinkę drzew powinny zatem być podnoszone w skardze na decyzję SKO z dnia [...]roku, którą uchylono pozwolenie na wycinkę drzew i krzewów z działki 1 i umorzono postępowanie. Akta administracyjne, a także oświadczenie pełnomocnika skarżącej na rozprawie w dniu [...]roku, świadczą o braku skargi na decyzję SKO z dnia [...]roku. Decyzja więc pozostaje w obiegu prawnym. W niniejszej sprawie kontroli natomiast podlega decyzja SKO w K. z dnia [...] roku orzekająca w pkt 2 o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, którą wymierzono skarżącej spółce administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za usunięcie drzew i krzewów bez zezwolenia z działki nr 1. W tym miejscu należy podzielić stanowisko organu orzekającego, że zarzuty skargi które dotyczą decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzew i krzewów nie mogą być rozpatrzone w niniejszym postępowaniu ani przez sąd, ani wcześniej przez organy. Skoro zatem do wydania zaskarżonej decyzji orzekającej o administracyjnej karze pieniężnej za usunięcie drzew doszło – zdaniem Sądu – w sytuacji niedysponowania przez skarżącą zezwoleniem na wycinkę drzew i krzewów, to kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlega sposób wyliczenia należnej kary pieniężnej. Decyzja o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody jest decyzją związaną co oznacza, że organ administracyjny właściwy w sprawie jest zobowiązany po przeprowadzeniu postępowania i ustaleniu, że występują ustawowe przesłanki do wymierzenia takiej kary. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 kpa przez nieuwzględnienie słusznego interesu strony (skarżącej) należy stwierdzić, że przepis ten (art. 7 kpa) ma zastosowanie przede wszystkim do decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego. W sprawach, w których wprowadzona jest tzw. "decyzja związana", nie ma podstaw do stosowania tej zasady (art. 7 kpa) ze względu na jednoznaczne zdeterminowanie treści decyzji wolą ustawodawcy (por. WSA – SA/Ka 2198/94 i SA/Wr 2744/94). Niezasadny jest także zarzut wydania decyzji w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia po upływie 5 lat licząc od końca roku, w którym usunięto drzewa i krzewy (2006 rok). Z art. 87 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody wynika, że nie można wydać decyzji w sprawie ustalenia wysokości opłaty, jeżeli od końca roku w którym usunięto drzewa lub krzewy, upłynęło 5 lat. Przedawnia się jedynie obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie zezwolenia (art. 87 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody). Przepisy tej ustawy nie przewidują natomiast przedawnienia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia. W odniesieniu do regulacji zawartych w ustawie o ochronie przyrody nie znajdują zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.). Sprawa II SA/Gl 4/08 – wskazana przez skarżącą na rozprawie w dniu 24 listopada 2014 roku w ogóle nie łączy się z niniejszą sprawą bowiem sprawa o sygn. akt II SA/Gl 4/08 dotyczyła przejścia pojazdu na rzecz Skarbu Państwa. Należy stwierdzić, że zgodnie z art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1 tej ustawy, ustala się w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów ustalonej na podstawie stawek opłat, o których mowa w art. 85 ust. 4-6. Jeżeli ustalenie obwodu lub gatunku zniszczonego lub usuniętego bez zezwolenia drzewa jest niemożliwe, z powodu braku kłody, obwód do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustala się przyjmując najmniejszy promień pnia i pomijając wyliczony obwód o 10 % (ust. 3). Jeżeli natomiast ustalenie obwodu zniszczonego lub usuniętego bez zezwolenia drzewa jest niemożliwe, z powodu wykarczowania pnia i braku kłody, dane do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustala się na podstawie informacji zebranych w toku postępowania administracyjnego, powiększając ją o 50 % (ust. 2). Natomiast jeżeli ustalenie wielkości powierzchni zniszczonych lub usuniętych bez zezwolenia krzewów jest niemożliwe z powodu usunięcia gałęzi i korzeni, wielkość tą przyjmuje się na podstawie informacji w toku postępowania administracyjnego (ust. 4). Z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 roku (Dz. U. z 2004 roku, Nr 219, poz. 2229) administracyjną karę pieniężną nakłada się po stwierdzeniu usunięcia drzewa lub krzewu bez zezwolenia lub po zniszczeniu terenów zieleni, zadrzewienia, drzewa lub krzewu oraz po przeprowadzeniu oględzin, z których sporządza się protokół o stosownej treści. Wydając decyzję o nałożeniu kary pieniężnej, uwzględnia się ustalenia zawarte w protokole (§ 2 ust. 3 rozporządzenia). W sprawie, przy ustalaniu administracyjnej kary pieniężnej, właśnie rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 roku zostało zastosowane bowiem ono obowiązywało w dniu usuwania drzew, współczynniki różnicujące określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 roku (Dz. U. z 2004 roku, nr 228, poz. 2306) oraz stawki określone w obwieszczeniu Ministra Środowiska z dnia 18 października 2005 roku (Dz. U. z 2005 roku, nr 62, poz. 861). Natomiast ustalenie gatunków i obwodów drzew i krzewów znajdujących się na działce 1 nastąpiło w oparciu o protokół z [...]roku. Zdaniem Sądu weryfikacja gatunków i obwodów drzew i krzewów znajdujących się na działce 1 została przeprowadzona rzetelnie i potwierdza rzeczywisty stan drzew i krzewów na gruncie, które istniały na tym terenie przed dokonaniem usunięcia drzew i krzewów. Trzeba też podkreślić, że do protokołu z dnia [...]roku, nie wniosła uwag skarżąca (uczestniczyła w czynnościach sporządzenia tego protokołu przez pełnomocnika). Protokół ten stanowi – w ocenie Sądu wystarczającą podstawę do obliczenia i wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Oznacza to, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W tym miejscu trzeba stwierdzić, że wyrokiem z dnia 1 lipca 2014 roku w sprawie sygn. akt SK 6/12 Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z art. 64 ust. 2 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody w zakresie w jakim przewidują one wymierzenie kary w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności czynu. Zarazem Trybunał wskazał, że działając w tej mierze na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, że wspomniane przepisy ustawy o ochronie przyrody tracą moc obowiązującą dopiero z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw, co oznacza, że do tego czasu pozostają w systemie prawa. Przepisy zakwestionowane w sprawie SK 6/12 stanowiły podstawę do wymierzenia skarżącej administracyjnej kary pieniężnej. Z uzasadnienia wyroku w sprawie SK 6/12 wynika, że utrata mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów z dniem ogłoszenia orzeczenia Trybunału uniemożliwiałaby wykonywanie zadań nałożonych na organy przez ustawę, co byłoby stanem niepożądanym ze względu na konieczność zapewnienia ochrony przyrody. W konsekwencji wskazanego wyroku toczą się jednak prace parlamentarne zmierzające do liberalizacji przepisów odnoszących się do wysokości kar. Sądowi znane są rozbieżności w orzecznictwie i doktrynie dotyczące problematyki wpływu odroczenia mocy obowiązującej norm prawnych uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z ustawą zasadniczą. Jednym z tych stanowisk jest próba odczytania przedmiotowej instytucji odroczenia skutków wyroku Trybunału w świetle konieczności maksymalnego zagwarantowania przestrzegania Konstytucji, praw jednostki, autonomii orzeczniczej sądów (por. uchwała Sądu Najwyższego z 27 marca 2014 roku, I KZP 30/13). Zwolennicy tego stanowiska twierdzą, że Sąd może nie zastosować przepisu uznanego przez Trybunał za niezgodny z ustawą zasadniczą, mimo że uchylenie jego mocy odroczono w czasie. Niewątpliwie akt normatywny (w całości lub części) na skutek orzeczenia TK, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cecha domniemania konstytucyjności, a uznanie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału na sali rozpraw (por. K 8/07, K 2/07). Nie ma też zastrzeżeń co do tego, że przepisy uznane przez Trybunał za niekonstytucyjne mimo, że uchylenie ich mocy odroczono w czasie są tylko "chwilowo" (na czas odroczenia) konstytucyjne. Jednakże literalne odczytanie art. 190 ust. 3 Konstytucji zakłada dalsze obowiązywanie normy prawnej do czasu upływu terminu wyznaczonego przez Trybunał w swoim wyroku. Ten pogląd skład orzekający podziela, a w związku z tym istnieje konieczność stosowania normy prawnej zakwestionowanej przez Trybunał zarówno przez organy administracyjne, jak i sądy. Realizacja przez sądy gwarancji konstytucyjnych (na co zwracał uwagę TK – SK 1/04) – na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu, stawia przed sądami możliwość wyboru takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją. W tym miejscu jeszcze raz wskazać należy na uzasadnienie wyroku TK z dnia 1 lipca 2014 roku. Z tego uzasadnienia wynika, że pierwszą przyczyną odroczenia utraty przez art. 88 ust. 1 pkt 2 i 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody mocy obowiązującej była konieczność ochrony przyrody (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Zdaniem składu orzekającego Trybunał odłożył moment wyeliminowania kontrolowanych przepisów z obiegu prawnego z uwagi na konieczność objęcia dalszą ochroną drzew i krzewów przed zagrożeniem niekontrolowanego ich wycinania. Przede wszystkim o konieczności stosowania (do czasu upływu terminu wyznaczonego przez TK) zakwestionowanych przepisów przesądza (o czym była już mowa) art. 190 ust. 3 Konstytucji. Biorąc to pod uwagę oraz ogólną zasadę, że sądy administracyjne dokonują kontroli zaskarżonych do nich aktów pod względem zgodności z prawem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd oddalił skargę. sw