II SA/Gl 946/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2006 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla "A" spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w P. na rozbudowę i modernizację zakładu, zlokalizowanego na parcelach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] przy ul. [...] w P.– K.. Od decyzji tej odwołanie wnieśli W. i P. W., który jednocześnie powoływał się na działanie w imieniu mieszkańców ul. [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie odwoławcze uznając, iż zarówno małżonkowie W. jak i osoby na pełnomocnictwo których powoływał się P. W., nie są stronami postępowania, albowiem ich działki nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji. W wyniku wniesionej skargi na tę decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 grudnia 2004 r. w sprawie o sygn. II SA/Ka 2768/02 uchylił rozstrzygnięcie organu odwoławczego. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że dokumenty sprawy nie pozwalają na jednoznaczne przyjęcie, że wnoszący odwołanie nie są stronami postępowania. Co do mieszkańców ul. [...] Sąd zalecił jednoznaczne wyjaśnienie sprawy ich legitymacji prawnej. Natomiast w odniesieniu do P. W. Sąd stwierdził, że jego legitymacja nie może być kwestionowana. W piśmie do Wojewody [...] z dnia [...] r. spółka "A" podała, że jakkolwiek nie zgadza się z ustaleniami Sądu i wydanym rozstrzygnięciem, ze względu na ekonomię postępowania nie wywiodła skargi kasacyjnej od wyroku. Jednocześnie Spółka podniosła, że w toku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy winien uwzględnić, iż P. W. nie tylko nie graniczy z działkami objętymi pozwoleniem na budowę, ale nadto zbył swoją działkę aktem z dnia [...] r. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. i orzekł o umorzeniu postępowania przed organem I instancji w całości. W uzasadnieniu podał, że mając na uwadze wskazania sądu administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 grudnia 2004 r. oraz fakt związanie prawomocnym wyrokiem w kwestii uznania P. W. za stronę postępowania, zobligowany był rozpoznać odwołanie. Postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ odwoławczy wykazało, że inwestycja została w znacznej części zrealizowana. Jako że organ II instancji działa jako organ merytoryczny w sprawie, nie jest dopuszczalne orzeczenie o pozwoleniu na budowę w odniesieniu do inwestycji zrealizowanej. Z tego względu, bez oceny słuszności zrzutów merytorycznych podniesionych w odwołaniu, postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę nie mogło być prowadzone a organ odwoławczy o takim pozwoleniu nie mógł rozstrzygać. W skardze do sądu administracyjnego Spółka "A" zwróciła się o uchylenie decyzji organu II instancji. Podniosła, że naruszono art. 6 i 7 k.p.a poprzez brak wszechstronnego zbadania sprawy przy ponownym jej rozpatrywaniu, tak pod względem faktycznym, jak i prawnym. Nie rozstrzygnięto zasadności zarzutów zgłaszanych w odwołaniu, nie podano także i nie uzasadniono w decyzji przyjętej podstawy prawnej. Naruszono art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organ ustalił, że odwołujący nie są stronami postępowania a w sprawie ujawniono nowe okoliczności faktyczne, będące podstawą wznowienia postępowania. Przyjmując, że odwołujący jest stroną postępowania, mimo odmiennego własnego stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ naruszył przepisy prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 28 prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W niniejszym przypadku inwestor dysponował ostatecznym pozwoleniem na budowę w pewnym okresie, po stwierdzeniu niedopuszczalności odwołanie przez organ II instancji. Rozstrzygnięcie to zostało jednak uchylone wyrokiem sądu, który uznał legitymację P. W. do występowania w sprawie w charakterze strony i zalecil zbadanie legitymacji innych osób, podpisanych na pełnomocnictwie dla P. W.. Wyrok ten stał się prawomocny i zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), wiąże strony, sądy i organy administracji. W tej sytuacji organ odwoławczy był zobowiązany do rozpoznania odwołania. Jego skuteczne wniesienie otworzyło etap postępowania odwoławczego, wydana decyzja utraciła zatem walor ostateczności. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, organ winien rozpoznać odwołanie i orzec w sprawie merytorycznie. W danym przypadku orzeczenie musiało dotyczyć kwestii pozwolenia na budowę. Jednocześnie z materiału sprawy wynika, że inwestycja w dużym zakresie została już zrealizowana. Decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych inwestycji. Dlatego realizacja części robót przed uzyskaniem decyzji ostatecznej powoduje bezprzedmiotowość postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, skutkującą wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w tej sprawie. Nie jest bowiem celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę legalizowanie już zrealizowanych inwestycji ani też dokonanie oceny wykonanych robót. Nie oznacza to rzecz jasna, że wzniesione części obiektu, które powstały w okresie prawomocności decyzji stanowią samowolę budowlaną i podlegają jej rygorom. Ukończenie inwestycji będzie możliwe przy zastosowaniu instytucji prawa budowlanego, związanych z procesem legalizacji takich obiektów. Przyjęta przez sąd argumentacji została przeprowadzona z pominięciem okoliczności, które w ocenie skarżącej Spółki stanowiły przesłankę wznowieniową, polegającą na ujawnieniu nowych okoliczności i środków dowodowych, istniejących w dacie orzekania. Mając na względzie przytoczoną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.