II SA/Gl 950/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2011 r. sprawy ze skargi S. W.-K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 757,00 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z [...] r. M.W. zwróciła się o wydanie decyzji rozstrzygającej o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości nr [...] celem wykonania robót budowlanych. Podała, że właścicielka tej nieruchomości nie wyraża zgody na wejście. Do wniosku dołączono szkic przedstawiający planowane zajęcie pasa przygranicznego, pozbawione podpisów pismo M. i D. W. z [...] r., przesłane S. W.-K., zawierające prośbę o zezwolenie na wejście na teren jej działki oraz kopię decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego dla M. i D. W.. Z materiału sprawy wynika, że S.W.-K. w odpowiedzi na pismo z [...] r., skierowała do małżonków W. pismo datowane [...] r., w którym zwróciła uwagę, że wobec braku podpisów nie jest pewna, od kogo pismo pochodzi, w związku z czym nie jest w stanie odnieść się do jego treści, nie wie, z kim prowadzić korespondencję, zatem wnioskuje o przesłanie podpisanego wniosku. Jednocześnie podała, że w aktualnym stanie rzeczy nie może wyrazić zgody małżonkom Wawocznym na wejście na teren swojej działki. Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, Prezydent Miasta R. decyzją z [...] r. nr [...] orzekł o niezbędności wejścia przez M. i D. W. na teren działki nr [...], stanowiącej własność S. W.-K., celem wymurowania i otynkowania ściany ogniowej budynku, zlokalizowanej w ostrej granicy między parcelami nr [...] i [...]. Określono teren podlegający zajęciu oraz termin wejścia. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez S.W.-K., reprezentowaną przez pełnomocnika, Wojewoda [...] decyzją z [...] r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że nie dokonano wnikliwej oceny zasadności wniosku, albowiem ścianę ogniową budynku należy wymurować z terenu działki inwestora, ograniczając wejście do wykonania prac tynkarskich. Decyzja została doręczona stronie, z pominięciem ustanowionego pełnomocnika. W dniu [...] r. M. i D.W. zwrócili się do organu I instancji z pismem, w którym powtórzyli swój wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie działki sąsiedniej celem wymurowania i otynkowania ściany ognioodpornej. Podali, że budynek ma konstrukcję drewnianą, zobowiązali się do pokrycia szkód wyrządzonych wejściem i określili termin wykonania prac od [...] r. W konsekwencji organ I instancji zawiadomił o wszczęciu w dniu [...] r. postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na wejście na teren działki nr [...] celem wymurowania ściany oddzielenia pożarowego. W reakcji na to zawiadomienie S. W.-K. podtrzymała zarzut, że wnioskodawcy nie przeprowadzili z nią postępowania uzgodnieniowego. Podniosła, że przedmiot postępowania jest określony sprzecznie z decyzją Wojewody z [...] r., który zalecił ograniczenie zezwolenia do prac tynkarskich a opis koniecznych do wykonania robót nie jest zgodny ze stanem faktycznym. W oświadczeniu z dnia [...] r. skarżąca podała, że nie wyraża zgody na wejście na jej teren celem wykonania ściany ognioodpornej budynku małżonków W.. Organ I instancji uzyskał wyjaśnienia wnioskodawców, że ze względu na wykonanie budynku w technologii szkieletu drewnianego, na etapie budowy nie było możliwości jednoczesnego wznoszenia budynku i ściany. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta R. orzekł o niezbędności wejścia przez M. i D. W. na teren sąsiedniej nieruchomości celem wymurowania i otynkowania ściany ognioodpornej zlokalizowanej w granicy między parcelami nr [...] i [...] Podał, że ściana jest wymurowana do wysokości ogrodzenia, pozostała do wymurowania pozostała część ściany z wyprowadzeniem jej na wysokość [...] cm ponad dach i otynkowanie. W decyzji określono, że zajęcie dotyczy pasa działki nr [...] o długości [...] m i szerokości [...] m, w okresie od [...] r. a inwestor jest zobowiązany do pokrycia i uregulowania wszystkich powstałych szkód wynikających z prowadzonych prac. W podstawie prawnej decyzji podano przepis art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wnioskodawcy nie uzyskali zgody właścicielki działki sąsiedniej na wejście na jej teren, co dokumentuje przedstawiony materiał. Ściana stanowi odrębną konstrukcję ze względu na rodzaj technologii zastosowanej przy wznoszeniu budynku. Z tego względu oraz z powodu wykonania murów parteru oraz więźby dachowej z poszyciem, wykonanie ściany oddzielenia pożarowego od strony wznoszonego budynku jest co najmniej utrudnione. Także ta decyzja została doręczona osobiście S. W.-K., z pominięciem pełnomocnika ustanowionego na etapie postępowania odwoławczego. W odwołaniu od decyzji S. W.-K. wniosła o zmianę decyzji i orzeczenie o odmowie niezbędności wejścia na teren skarżącej lub o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o stwierdzenie nieważności decyzji. Zarzuciła, że zachodzi przesłanka nieważności, albowiem decyzja została wydana na podstawie nowego wniosku, gdy tymczasem już poprzednio wydano decyzję, uchyloną przez Wojewodę i sprawa winna być ponownie rozpoznana na podstawie pierwotnego wniosku inwestorów. Podniosła również, że w decyzji określono jedynie okres, w jakim może dojść do zajęcia nieruchomości, nie precyzując, czy może to dotyczyć także dni świątecznych oraz nie określono godzin, w jakich zajęcie może mieć miejsce. Skutkuje to zagrożeniem wykonywania prac 24 godziny na dobę. Organ zignorował także stanowisko Wojewody dotyczące zakresu prac wykonywanych z działki skarżącej. Projekt budowlany przewiduje ścianę o grubości [...] cm a jest ona zlokalizowana w odległości [...] cm od granicy, co uniemożliwia wykonanie jej zgodnie z projektem. Z tego względu konieczne jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność sposobu i możliwości wykonania ściany. Wejście na teren działki skarżącej doprowadzi także do zniszczenia zieleni. Skarżąca podała, że w toku jest postępowanie przed sądem administracyjnym ze skargi na decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę domu wnioskodawców oraz postępowanie przed organem nadzoru budowlanego. Zaskarżoną decyzją z [...] r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Podał, że postępowanie zostało wszczęte wnioskiem inwestorów z [...] r. Inwestorzy nie uzyskali zgody właścicielki sąsiedniej nieruchomości na wejście na jej teren, co wynika z pism skarżącej z [...] r. Zarzut naruszenia art. 47 ust. 2 prawa budowlanego nie jest słuszny, w decyzji ustalono okres zajęcia działki a godziny prac winny zostać ustalone przed rozpoczęciem prac. Nie naruszono także art. 138 § 2 k.p.a. albowiem z poczynionych ustaleń wynika, że wykonanie ściany z działki inwestorów jest utrudnione. Nie naruszono art. 6, 8 i 77 k.p.a. albowiem wyjaśniono w dostatecznym stopniu stan faktyczny, wyznaczono pas terenu podlegający zajęciu, ustalono czas zajęcia i poinformowano skarżącą o pokryciu wszelkich szkód powstały z tego tytułu. W skardze do sądu administracyjnego S. W.-K. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji lub alternatywnie, o stwierdzenie ich nieważności. W uzasadnieniu powtórzono dotychczasowe zarzuty. Podniesiono, że w przekonaniu skarżącej inwestorzy nie podjęli działań mających na celu uzyskanie jej zgody na zajęcie działki. Decyzja narusza art. 47 ust. 2 prawa budowlanego, albowiem w niedostatecznym zakresie precyzuje warunki wejścia na teren działki, nie określa dni i godzin. Zgodnie ze stanowiskiem Wojewody wymurowanie ściany winno nastąpić z działki inwestorów, wejście może dotyczyć tylko etapu tynkowania ściany. Ze względu na odległość muru budynku wnioskodawców od granicy, nie da się wykonać ściany o grubości przewidzianej w projekcie, powstanie wobec tego stan niezgodny z prawem. Konieczne jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, czy ściana w ogóle może w istniejącym stanie faktycznym powstać. Decyzje zostały wydane po rozpoznaniu kolejnego wniosku, nie rozpoznano wniosku pierwotnego. Wejście na teren działki skarżącej doprowadzi do zniszczenia roślin, łamiąc zasadę równości stron. Powtórzono informację o fakcie prowadzenia postępowania sądowego względem decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Wojewoda poinformował, że [...] r. odbędzie się posiedzenie NSA w sprawie ze skargi kasacyjnej S. W.-K. od wyroku WSA w Gliwicach z 24 listopada 2009 r., sygn. II SA/Gl 658/08 wydanego w wyniku rozpoznania skargi na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. o udzieleniu pozwolenia na budowę. Pismem z dnia [...] r. pełnomocnik skarżącej poinformowała Sąd, że prawomocnym wyrokiem z dnia 7 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie o sygn. II SA/Gl 749/10 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R., która udzielono pozwolenia na budowę budynku małżonków W.. Na rozprawie przed WSA w Gliwicach w dniu 11 lutego 2011 r. pełnomocnik skarżącej wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji, akcentując fakt uchylenia pozwolenia na budowę budynku i konieczność uwzględnienia tej okoliczności w niniejszym postępowaniu. O uchylenie wydanych w sprawie decyzji zawnioskował też pełnomocnik uczestników postępowania, wskazując na fakt upływu określonego w nich terminu oraz konieczność przeprowadzenia postępowania przez organu nadzoru budowlanego, celem zalegalizowania wykonanych prac i uzyskania pozwolenia na zakończenie budowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), jeżeli do wykonania robót budowlanych jest niezbędne wejście na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela nieruchomości sąsiedniej na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i termin korzystania z nieruchomości a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. W razie nieuzgodnienia tych warunków, organ – na wniosek inwestora- w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku, organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z nieruchomości sąsiedniej. Powołana regulacja była podstawą wydanych w sprawie decyzji. Ma ona na celu umożliwienie inwestorowi, dysponującemu uprawnieniem do wykonania określonych robót budowlanych, ich realizację w sytuacji, gdy przeprowadzenie robót wymaga wejścia na cudzy teren a właściciel tego terenu nie wyraża na takie wejście zgody. Wydać decyzję o niezbędności wejścia na cudzy teren organ może zatem w stosunku do inwestora, który jest uprawniony do wykonywania robót, gdy roboty wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, decyzje o niezbędności wejścia można wydać inwestorowi dysponującemu takim pozwoleniem. Zastrzeżenie to ma istotne znaczenie w sprawie ze względu na skutki wynikające z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 października 2010 r. sygn. II SA/Gl 749/10, którym została uchylona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R., wydane w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku małżonków W.. Mimo, że wyrok ten zapadł już po wydaniu kontrolowanych w niniejszym postępowaniu decyzji, to skutki z niego wynikające muszą zostać uwzględnione. Zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, ale także inne sądy i organy państwowe. Orzeczeniem tym jest zatem związany także Sąd orzekający w niniejszej sprawie i winien dokonać weryfikacji stanu sprawy z uwzględnieniem wagi skutków wynikających w wydanego wyroku. Jakkolwiek kontrola legalności zaskarżonego aktu odbywa się co do zasady z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie orzekania przez organ, to należy mieć na względzie także regulację art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Przepis ten przewiduje, że sąd uchyla decyzję, gdy stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wymienia art. 145 § 1 k.p.a., jedną z nich jest okoliczność wskazana w pkt 8 tego przepisu, zgodnie z którym wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję, która została następnie uchylona lub zmieniona. Jak wyżej zaznaczono, warunkiem wydania decyzji w oparciu o przepis art. 47 § 2 prawa budowlanego jest dysponowanie przez inwestora pozwoleniem na budowę. W niniejszej sprawie bezsporne było, że inwestorzy w dacie składania wniosku i orzekania przez organy dysponowali ostatecznym pozwoleniem na budowę, co uprawniało ich do prowadzenia robót i w konsekwencji ubiegania się o administracyjne zezwolenie na wejście na cudzy teren. Wyrok sądu administracyjnego uchylający pozwolenie na budowę stan ten zmienił, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania zakończonego decyzją rozstrzygającą o niezbędności wejścia na teren działki skarżącej. Przesłanka ta z kolei determinuje uchylenie przez sąd kontrolowanych w niniejszym postępowaniu decyzji. Na takie rozstrzygnięcie Sądu nie wywiera przy tym modyfikującego wpływu fakt, że upłynął już bezskutecznie termin określony w kontrolowanych decyzjach, w którym inwestorzy byli uprawnieni prowadzić roboty z terenu działki skarżącej. Sam fakt upływu terminu określonego w decyzji nie mógł uzasadniać ani oddalenia skargi ani umorzenia postępowania sądowego, właśnie ze względu na obowiązek kontroli legalności decyzji w dacie jej wydania. Ze względu na stwierdzoną przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją rozstrzygającą o niezbędności wejścia na teren skarżącej, Sąd uchylił wydane w sprawie decyzje. Oznacza to konieczność ponownego rozpoznania wniosku inwestorów o wydanie takiej decyzji. Rozpoznając wniosek organy winny w pierwszej kolejności rozważyć, czy istnieją podstawy do prowadzenia robót budowlanych, warunkiem orzeczenia o niezbędności wejścia na cudza nieruchomość jest w szczególności potrzeba wykonania legalnych prac budowlanych. Nie miały natomiast wpływu na rozstrzygnięcie sprawy zarzuty podnoszone przez skarżącą, związane z niewyczerpanie trybu ugodowego załatwienia sprawy i wydania decyzji z naruszeniem wskazań organu odwoławczego. W świetle zebranego materiału i jednoznacznych deklaracji skarżącej o braku zgody na wejście przez inwestorów na teren jej działki prawidłowo organy uznały, że nie doszło do uzgodnienia warunków przez zainteresowane strony, co stanowi jedną z przesłanek wydania rozstrzygnięcia w trybie administracyjnym. Prawidłowo także organy stanęły na stanowisku, że zalecenia zawarte w decyzji Wojewody z dnia [...] r. nie mają waloru bezwzględnie wiążącego i poczynione ustalenia faktyczne mogą uzasadniać przyjęcie odmiennych konkluzji co do zakresu prac koniecznych do wykonania z terenu działki sąsiedniej. Zasadność stanowiska organu I instancji w tym zakresie podzielił również Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji. Natomiast niewątpliwie wadliwie organy przyjęły w sprawie, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek inwestorów z [...] r., zostało ono zainicjowane wnioskiem z [...] r. Fakt uchylenia przez Wojewodę decyzji wydanej przez organ I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania nie oznacza konieczności składania przez stronę ponownego wniosku jak również nie uzasadnia ponownego wszczynania postępowania. Nadal w toku pozostaje postępowanie wszczęte pierwotnym wnioskiem a kolejne pisma wnioskodawców winny być traktowane jako pisma procesowe, wyrażające ich stanowisko w sprawie. Stwierdzone uchybienie nie może być jednak zakwalifikowane, jak to zarzuca skarżąca, jako wydanie decyzji bez rozpoznania pierwotnego wniosku. Nadal w sprawie prowadzone było jedno postępowanie a opisana wadliwa praktyka nie miała wpływu na rozstrzygnięcie sprawy i nie jest dostatecznym argumentem uzasadniającym uchylenie decyzji. Za zasadny natomiast i ważki Sąd uznał zarzut skarżącej, dotyczący wadliwego oznaczenia w decyzji czasu, w jakim organ dopuściły wykonywanie robót na terenie działki. W decyzji organ winien określić warunki korzystania z sąsiedniej nieruchomości. Stopień szczegółowości tych ustaleń zależy od okoliczności sprawy i winien zapobiegać w miarę możliwości sporom w toku prowadzenia prac. Skoro w odwołaniu od decyzji skarżąca podniosła, że decyzja nie rozstrzyga dostatecznie precyzyjnie godzin i dopuszczalności prowadzenia robót w dni wolne od pracy, to organ odwoławczy winien kwestię tę doprecyzować, nie zaś podawać, że godziny pracy zostaną określone przed ich rozpoczęciem. Nie jest jasne, czy określenie to miałoby zostać dokonane przez organ czy też zostało pozostawione do porozumienia stron. To drugie rozwiązanie nie jest przy tym uzasadnione, skoro brak porozumienia między stronami stanowił powód wydania decyzji. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 powołanej ustawy.