II SA/Gl 951/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na zarządzenie Prezydent Miasta P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie oddania w dzierżawę nieruchomości gruntowych stwierdza, że zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. w sprawie ogłoszenia pierwszego przetargu ustnego, nieograniczonego na oddanie w dzierżawę na okres pięciu dni nieruchomości gruntowych, położonych w P. oraz w sprawie powołania komisji przetargowej w części określonej w Załączniku Nr 1 do Załącznika do Zarządzenia w zakresie dotyczącym pozycji oznaczonych w tabeli liczbami porządkowymi 1-12, 23-32 oraz 33-42 zostało wydane z naruszeniem prawa. W skardze do sądu administracyjnego Wojewoda [...] działając na podstawie art. 93 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym), wniósł o stwierdzenie nieważności Zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia [...] roku w sprawie ogłoszenia pierwszego przetargu ustnego, nieograniczonego na oddanie w dzierżawę na okres pięciu dni nieruchomości gruntowych położonych w P. oraz w sprawie powołania komisji przetargowej – w części określonej w Załączniku Nr 1 do Załącznika do Zarządzenia w zakresie dotyczącym pozycji oznaczonych w tabeli liczbami porządkowymi 1-12, 23-32 oraz 33-42 – jako wydanego z istotnym naruszeniem prawa tj. przepisu art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 roku, poz. 460 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą lub ustawą o drogach publicznych. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że nieruchomości wymienione w tabeli Załącznika Nr 1 do kwestionowanego Zarządzenia przewidziane do wydzierżawienia, a znajdujące się: 1. przy ul. [...] (obręb [...], lp. 1-5); 2. przy ul. [...] (przy budynku Nr [...], obręb [...], lp. 6-8); 3. przy ul. [...] (przy cmentarzu, obręb [...], lp. 9-12); 4. przy ul. [...] (obręb [...], lp. 23-32); 5. przy ul. [...] (obręb [...], lp. 36-38); 6. przy ul. [...] (obręb [...], lp. 39-42) położone są w pasie drogowym dróg publicznych w rozumieniu przepisu art. 1 ustawy o drogach publicznych. Przepisy ustawy o drogach publicznych regulując kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi, służyć mają m.in. ochronie samych dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Zadania te realizowane są w obrębie pasa drogowego, którym zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ochronę drogi, polegającą na działaniach mających na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego (art. 4 pkt 21 ustawy), sprawuje zarządca drogi i z tej przyczyny w jego kompetencjach leży, m.in. pełnienie funkcji inwestora, utrzymywanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (art. 20 pkt 3, 4 i 8 ustawy). Ustawodawca w ustawie o drogach publicznych przewidział dwa różne tryby oddawania do korzystania przedsiębiorcom i innym osobom przez zarządcę drogi gruntów położonych w pasie drogi. Tryb cywilny (umowny), który określony został w art. 22 ust. 2 oraz tryb administracyjny uregulowany w art. 40. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy – zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej. Jak stanowi art. 40 ust. 2 ustawy zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: prowadzenia robót w pasie drogowym (pkt 1); umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 2); umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (pkt 3); zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (pkt 4). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, ustaloną w drodze decyzji administracyjnej przez właściwego zarządcę drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 3 i ust. 11 ustawy). Z kolei zgodnie z treścią art. 22 ust. 2 ustawy grunty w pasie drogowym, zarząd drogi może oddawać w najem, dzierżawę albo je użyczać, w drodze umowy, na cele związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a także na cele związane z potrzebami obsługi użytkowników ruchu. Zarząd drogi może pobierać z tytułu najmu lub dzierżawy opłaty w wysokości ustalonej w umowie. Przepisów art. 43 ust. 2 pkt 3 i art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm.) nie stosuje się. Dalej dokonując analizy w/w norm Wojewoda [...] stwierdził, że przepisy art. 40 ust. 1 i art. 22 ust. 2 ustawy nie wykluczają się wzajemnie. Dają one natomiast zarządcy drogi możliwość wyboru trybu udostępniania pasa drogowego przedsiębiorcom, może to być tryb cywilnoprawny (art. 22 ust. 2) lub tryb administracyjny (art. 40). Ograniczeniem jest jedynie cel, na jaki udostępnia się grunt do korzystania. Droga cywilnoprawna określona w art. 22 ust. 2 ustawy możliwa jest jednak wyłącznie w sytuacjach, gdy grunty w pasie drogowym przeznaczone są na cele związane z "potrzebami obsługi ruchu drogowego, a także na cele związane z potrzebami obsługi użytkowników ruchu." Z powyższego wynika jednoznacznie, iż ustawodawca wykluczył możliwość oddania w najem lub dzierżawę (zarówno krótko-, jak i długo terminową) nieruchomości położonych w obrębie pasa drogowego drogi publicznej na cele inne niż wskazane ww. przepisie. W konsekwencji organ nadzoru stwierdził, iż oddanie części pasa drogowego w dzierżawę celem umożliwienia prowadzenia na niej czasowej działalności handlowej nie związanej z obsługą użytkowników dróg (por. art. 4 pkt 10 lit. c i pkt 11 lit. c ustawy) jest niedopuszczalne w świetle postanowień przepisu art. 22 ust. 2 ustawy. Za niedopuszczalne należy zatem uznać Zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia [...] roku w części, w jakiej dotyczy ono ogłoszenia przetargu ustnego nieograniczonego na oddanie w dzierżawę na okres pięciu dni nieruchomości gruntowych położonych w P., a znajdujących się w granicach pasa drogowego dróg publicznych. W odpowiedzi na skargę reprezentowany przez radcę prawnego Prezydent Miasta P. wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając to żądanie stwierdził, że przy wydawaniu zaskarżonego aktu Prezydent działał nie jako zarządca drogi a jako uprawniony do gospodarowania mieniem komunalnym. Podstawę wydania tego aktu stanowiły przepisy ustawy o samorządzie gminnym, ustawy z dnia 8 marca 1190 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595) oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.), a nie ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym do zadań wójta należy gospodarowanie mieniem komunalnym. W ramach tej kompetencji, może on zawierać w imieniu gminy m.in. umowy najmu lub dzierżawy nieruchomości gruntowych i lokalnych. Podstawy wydania kwestionowanego zarządzenia nie stanowił zaś powoływany przez Wojewodę art. 22 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Dodatkowo podkreślono, że zarządzenie nie zmienia dotychczasowego korzystania z dróg, nie zmienia ich przebiegu oraz szerokości pasów jezdni. Utrudnienia jakie w tym zakresie mogą nastąpić nie wynikają z umów, jakie w wykonaniu zarządzenia mogą być i zostały zawarte, ale z faktu wykonywania tych umów w okresie obchodzenia święta "Wszystkich Świętych." Również w odniesieniu do treści art. 22 ust. 2 ustawy brak byłoby podstaw do przyjęcia, że norma ta została kwestionowanym zarządzeniem naruszona. Należałoby również przyjąć, że w odniesieniu do wymienionych w skardze nieruchomości zostało ono wydane w celu realizacji potrzeb obsługi użytkowników ruchu o jakich mowa w art. 2 pkt 17 i 18 Prawa o ruchu drogowym i dla zapewnienia bezpieczeństwa. Na rozprawie sądowej w dniu 2 grudnia 2016 r. pełnomocnik Prezydenta Miasta P. wniósł dodatkowo o odrzucenie skargi stwierdzając, że zaskarżone zarządzenie nie zostało wydane w sprawie z zakresu administracji publicznej, dotyczy bowiem kwestii związanych z gospodarowaniem mieniem przez właściciela. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu i zasługuje na uwzględnienie. Okoliczność, że objęte skargą nieruchomości stanowią mienie Gminy P. jako jednocześnie miasta na prawach powiatu oraz okoliczności, iż Prezydentowi Miasta P. przysługuje wynikające z ustaw samorządowych i ustawy o gospodarce nieruchomościami prawo do gospodarowania nimi, nie daje podstaw do przyjęcia, że sprawa nie ma administracyjnego charakteru. Należy bowiem stwierdzić, że zaskarżone zarządzenie zostało podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a). Wynika to w pierwszej kolejności z faktu, że akt ten dotyczy nieruchomości gminnych, gospodarowanie którymi zostało uregulowane zarówno w ustawach samorządowych jak i w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Przede wszystkim jednak z tego powodu, że akt ten zawiera regulacje dotyczące materii stanowiącej przedmiot unormowań w ustawie o drogach publicznych, mającej jednoznacznie administracyjnoprawny charakter. Chodzi mianowicie o możliwość korzystania z terenów leżących w pasie dróg publicznych. Odnośnie tych nieruchomości Prezydent Miasta P. działał przy tym jako zarządca drogi w rozumieniu art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy. W konsekwencji brak było podstaw do odrzucenia skargi. Zdaniem Sądu przepisy ustawy o drogach publicznych w zakresie dotyczącym możliwości korzystania z terenów leżących w pasie tych dróg stanowią lex specjalis zarówno do przepisów ustaw samorządowych jak i ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dla przyjęcia legalności zaskarżonego zarządzenia nie jest zatem wystarczające stwierdzenie jego zgodności z ustawą o samorządzie gminnym i ustawą o gospodarce nieruchomościami (co podniesiono w odpowiedzi na skargę), ale także zgodności z ustawą o drogach publicznych. W tym zaś zakresie należy podzielić w całej rozciągłości stanowisko Wojewody [...], że zaskarżone rozporządzenie w części dotyczącej wymienionych w skardze nieruchomości zostało wydane z naruszeniem art. 22 ust. 2 tej ustawy, w sytuacji gdy zostało wykazane i nie jest negowane ustalenie, iż nieruchomości te położone są w pasie dróg publicznych (gminnych lub powiatowych). Również bowiem zdaniem Sądu cel dzierżawy określony skarżonym zarządzeniem nie mieści się w celach o jakich w tym przepisie mowa, których wyliczenie stanowi zamknięty katalog. Zgodnie z rozporządzeniem celem mających zostać zawartych umów dzierżawy było ustawienie w okresie od 29 października do 2 listopada 2015 r. "stoisk handlowych pod handel kwiatami, zniczami, a także wyrobami cukierniczymi." Wbrew stanowisku zawartemu w odpowiedzi na skargę nie jest to cel związany z potrzebami obsługi użytkowników ruchu, o jakim mowa w art. 22 ust. 2 ustawy. Celem tym jest zaspokojenie potrzeb ludzi odwiedzających w tych dniach położone w pobliżu cmentarze, związanych z dniem Wszystkich Świętych, a nie z podróżowaniem (ruchem) po drogach publicznych. Przy zaspokajaniu tych potrzeb nie występują te osoby w charakterze uczestników ruchu drogowego o jakich mowa w art. 4 pkt 32 ustawy oraz w art. 2 pkt 17 Prawa o ruchu drogowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 155 ze zm.). Oznacza to, że w zaskarżonej części objęte skargą zarządzenie zostało wydane z naruszeniem art. 22 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Naruszenie takie należałoby przy tym stwierdzić również gdyby nawet przyjąć, że cel kwestionowanego aktu jest związany z potrzebami obsługi użytkowników ruchu w rozumieniu tego przepisu. Należałoby bowiem wziąć pod uwagę, że zgodnie z zaskarżonym zarządzeniem jednym z koniecznych warunków zawarcia umowy dzierżawy było uiszczenie opłaty z tytułu zajęcia pasa drogowego. Opłata taka mogła zaś być ustalona zgodnie z art. 40 ustawy o drogach publicznych jedynie w decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Oznacza to, że zgoda na zajęcie tej samej części pasa drogowego, na ten sam okres i cel, została uregulowana w dwóch trybach, w trybie cywilnoprawnym (umowa dzierżawy) i trybie administracyjnym (decyzja o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego i wymierzeniu związanej z tym opłaty), co nie jest dopuszczalne. Są to bowiem tryby w takiej sytuacji konkurencyjne, wzajemnie się wykluczające. Możliwość zastosowania trybu z art. 22 ust. 2 ustawy jest przy tym ograniczona celem zajęcia pasa drogowego, który jak to zasadnie zarzucił Wojewoda, został w skarżonym zarządzeniu w zaskarżonej części naruszony. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1 i art. 94 ustawy o samorządzie gminnym. Zaskarżone zarządzenie nie stanowi bowiem aktu prawa miejscowego, nie istniał obowiązek jego przedłożenia Wojewodzie [...] na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a jednocześnie zostało wydane ponad rok temu. ec