II SA/Gl 952/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi R. J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego 1) uchyla zaskarżone postanowienie i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 100 (stu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z dnia [...]r., znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. (dalej PINB) nakazał [A] S.A. Oddział w G. sporządzenie projektu budowlanego zamiennego stacji transformatorowej 20/0,4 kV z włączeniem do sieci SN i nn na działce nr 1 położonej w S., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz przedłożenie w/w opracowania w 4 egzemplarzach, wykonanego zgodnie z przepisami dotyczącymi projektu budowlanego, w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego Powiatu G. do dnia 1 września 2014 r. W uzasadnieniu podano, że przedmiotowa inwestycja nie została oddana do użytkowania, a została zrealizowana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego (zmiana lokalizacji obiektu). Przepisy prawa budowlanego przewidują w takim przypadku konieczność wdrożenia procedury naprawczej, określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm. – dalej p.b.). [A] S.A. Oddział w G., zaskarżył w całości w/w decyzję. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił m. in. błąd w ustaleniach faktycznych przez przyjęcie, że istniejąca stacja transformatorowa została wybudowana niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, a tym samym zachodzi konieczność sporządzenia projektu budowlanego zamiennego oraz że nastąpiła zmiana lokalizacji stacji transformatorowej w porównaniu z projektem budowanym oraz że przedmiotowa inwestycja nie została oddana do użytkowania. Podniesiono również naruszenie norm przepisów postępowania, tj. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej: k.p.a.), art. 10 §1 k.p.a. w zw. z art. 77 §1 k.p.a. i art. 81 k.p.a. a także naruszenie przepisów prawa materialnego, czyli art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. W międzyczasie w dniu 11.04.2014 r. R. J. złożył w PINB wniosek o uzupełnienie decyzji nr [...] z dnia [...] r. co do rozstrzygnięcia. Zawarte we wniosku żądania dotyczyły zarzutów związanych z błędnym, zdaniem strony, prowadzeniem i orzeczeniem w sprawie, przyjęciem fałszywego stanu faktycznego sprawy, jak i podstawy prawnej. Postanowieniem nr [...] z dnia [...]r., znak [...] odmówił uzupełnienia w/w decyzji uzasadniając to faktem, że zakres żądań wnioskodawcy wykracza poza uregulowany w art. 111 k.p.a., tym bardziej, iż uwzględnienie żądań prowadziłoby do ponownego rozpoznania całokształtu sprawy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) w decyzji z dnia [...] r., znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu podał, że odwołanie skarżącej Spółki zasługuje na uwzględnienie. Stwierdził, że na gruncie rozpatrywanej sprawy inwestor, zdaniem organu powiatowego, dokonał istotnego odstępstwa w postaci zmiany zagospodarowania terenu - zmiany lokalizacji spornej stacji. Ustalenia poczynione w w/w zakresie mogą budzić jednak wątpliwości organu odwoławczego. W protokole oględzin z dnia 26 kwietnia 2013 r. wykonano odręcznie (dość nieprecyzyjnie) szkic sytuacyjny, z którego w istocie w sposób bezsporny nie wynika, czy zastany w dniu czynności kontrolnych stan faktyczny wypełnia przesłankę art. 36a ust. 5 pkt 1 p.b. Zdaniem organu, aby wykazać, czy doszło do zmiany zagospodarowania terenu odbiegającego w sposób istotny od zatwierdzonej dokumentacji projektowej, organ winien zwrócić się do geodety powiatowego z prośbą o wykonanie precyzyjnego szkicu sytuacyjnego. Pomiary nie powinny budzić wątpliwości organu odwoławczego, jak i stron postępowania; w żadnym wypadku nie mogą stanowić jedynie "orientacyjnego" poglądu. W dniu 26 maja 2014 r. do WINB wpłynęło odwołanie R. J. od decyzji nr [...]. W tym samym dniu wpłynęła skarga R. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję WINB z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia [...] r., znak [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania R. J. od decyzji PINB nr [...]. Stwierdził, że skoro WINB na mocy decyzji z dnia [...]r. uchylił decyzję PINB nr [...], stąd został złożony środek odwoławczy od decyzji, której w obrocie nie ma. W pierwszej ze skarg – od decyzji z dnia [...] r. znak [...]wydanej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., R. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podał, że decyzja z dnia [...] r. uchyliła decyzję organu I instancji tylko na podstawie jednego odwołania złożonego przez [A] z rażącym naruszeniem prawa do odwołania przez pozostałe strony postępowania, a tym bardziej przez wnioskodawcę, z naruszeniem art. 10 i 28 k.p.a., oraz art. 28 ust. 2 p.b. Organ II instancji zakończył sprawę w danej instancji z całkowitym i nieuprawnionym pominięciem uczestników postępowania. Brak było podstawy do zastosowania przy tym art. 10 §2 k.p.a. Podał, że organ II instancji wydając decyzję ostateczną osądził w jej uzasadnieniu definitywnie jak traktuje właściciela nieruchomości, pomijając wszystkie wnioski dowodowe dołączone do tych akt przez właściciela nieruchomości. Zniszczono mu działkę komercyjną o pow. 3169 m2, do której nie ustanowiono inwestycji celu publicznego. Zarzucił też rażące naruszenie art. 6 k.p.a. w związku z rażącym naruszeniem art. 33 ust. 1 i ust. 2, art. 34 ust.3 pkt 1, art. 43 ust. 1, art. 32 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 3 pkt 11 ustawy – Prawo budowlane. Zarzucił również naruszenie art. 81 k.p.a., w związku z brakiem zawiadomienia skarżącego w celu wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, z ignorancją dowodów i wszystkich pism wniesionych przez skarżącego, co uzasadnia rażące naruszenie art. 80 k.p.a., naruszenie art. 77 §1 k.p.a., przez uchylenie się od obowiązku rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Podał, że organ odwoławczy rozpoznał odwołanie drugiej strony z lekceważeniem terminu do wniesienia przez niego środka odwoławczego, który został złożony w terminie, jednak nie został rozpoznany z uwagi na wcześniejsze uchylenie decyzji PINB. W drugiej ze skarg z dnia 15 lipca 2014 r., będącej przedmiotem niniejszej sprawy, R. J. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia z dnia [...]r., wydanego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zarzucił organowi odwoławczemu, że w sposób nieuprawniony zabrano skarżącemu ustawowy mandat nadany w art. 78 Konstytucji RP, zabierając prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, gdy wcześniej organ z całkowitym pominięciem skarżącego, wnioskodawcę tego postępowania, wydał decyzję ostateczną w dniu [...] r. na podstawie art. 138 §2 k.p.a., która to decyzja zakończyła całe postępowanie w II instancji. Zarzucił organowi uchybienie art. 107 §3 k.p.a., gdyż nie można uznać, aby uzasadnienie postanowienia spełniało wymagania prawne. Jeśli ustawodawca przyznał skarżącemu prawa strony, to nie mógł ich tym samym ograniczyć organ II instancji, dając je tylko jednej stronie. Nadto postanowienie z [...] r. rażąco narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Podał, że gdyby organ II instancji, co należy do jego obowiązków, na podstawie art. 10 k.p.a. zawiadomił skarżącego, iż będzie wydana decyzja, w ustawowym terminie otrzymałby na piśmie odpowiedź, że skarżący wniósł do organu I instancji wniosek o uzupełnienie decyzji oraz że wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę z dnia 21 lipca 2014 r. WINB wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał w całości swoje stanowisko, a ponadto stwierdził, że z uwagi na wydanie w postępowaniu odwoławczym decyzji z dnia [...] r., należało na gruncie przedmiotowej sprawy stwierdzić niedopuszczalność odwołania skarżącego. Złożono bowiem środek zaskarżenia od decyzji, której de facto aktualnie w obrocie prawnym nie ma. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone postanowienie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Sprawa niniejsza ma związek z postępowaniem ze skargi R. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., znak [...] (sygn. akt II SA/Gl 798/14), przez co motywy rozstrzygnięć w szerokim zakresie w obu sprawach będą zbieżne. Zauważyć należy, że postępowanie toczyło się niejako dwutorowo: w części przed [...] WINB, który rozpatrywał odwołanie od decyzji nr [...] wniesione przez pełnomocnika [A] S.A. oraz przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego Powiatu G., który rozpatrywał wniosek R. J. złożony w trybie art. 111 §1 k.p.a. o uzupełnienie tej samej decyzji [...], co zgodnie z treścią art. 111 §2 k.p.a. przesunęło w czasie termin do złożenia odwołania przez R. J.. PINB postanowieniem z dnia [...] r. odmówił R. J. uzupełnienia przedmiotowej decyzji, a postanowienie to doręczono mu w dniu 6 maja 2014 r. Swe odwołanie od decyzji [...] złożył w terminie, tj. w dniu 20 maja 2014 r. przy czym decyzja ta została uchylona już wcześniej przez WINB, tj. w dniu [...] r., na skutek odwołania złożonego przez pełnomocnika [A] S.A. Co więcej, PINB powinien był w trybie art. 131 k.p.a. zawiadomić strony o wniesieniu odwołania. W doktrynie podkreśla się trafnie, że samo zawiadomienie stron o wniesionym odwołaniu nie czyni zadość wymaganiom art. 10 § 1 k.p.a., bowiem w myśl tego przepisu strony powinny mieć możliwość zapoznania się z treścią odwołań wniesionych przez inne strony i wypowiedzenia się co do ich treści. Organ administracji publicznej powinien zatem albo dołączyć do zawiadomienia odpis odwołania, albo wyznaczyć stronie termin zapoznania się z nim. (zob. A. Wróbel, Komentarz do art. 131 k.p.a., Lex-el. 2014 r. i powołana tam literatura). W aktach sprawy znajduje się jednak jedynie pismo przewodnie PINB do WINB z dnia 1 kwietnia 2014 r. z załączonym odwołaniem i aktami. Z kolei R. J. miał pismo to otrzymać do wiadomości. Brak jest przy tym w aktach sprawy dowodu doręczenia R. J. wskazanych informacji. Sam przy tym twierdzi, że gdyby wiedział, że już w kwietniu 2014 r. będzie wydawana decyzja przez organ odwoławczy, to mógłby poinformować WINB, że prowadzone jest jeszcze postępowanie przed PINB w sprawie o uzupełnienie przedmiotowej decyzji (które nota bene musiało być prowadzone bez akt sprawy, skoro te zostały wysłane wcześniej do WINB). Wniosek R. J. o uzupełnienie decyzji w trybie art. 111 §1 k.p.a. oraz postanowienie PINB z dnia [...] r. o odmowie uzupełnienia decyzji zostały nadane przez PINB w dniu 25 kwietnia 2014 r. i trafiły do WINB dopiero w dniu 28 kwietnia 2014 r., a zatem już po wydaniu decyzji z dnia [...]r. o uchyleniu decyzji nr [...]. Prowadzi to do wniosku, że WINB nie został w żaden sposób powiadomiony przez PINB, iż nadal prowadzone są tam czynności w trybie art. 111 §1 k.p.a. co spowodowało przedwczesne wydanie decyzji przez WINB. Naruszono tym samym prawa R. J. do przedstawienia swej argumentacji w postępowaniu odwoławczym i rozpoznania jego środka odwoławczego. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażona w art. 10 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. Przed wydaniem decyzji strona może realizować wiele uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami k.p.a., ma też uprawnienie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ administracji może odstąpić od omawianej zasady tylko wówczas, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.), a przyczyny odstąpienia od tej zasady organ powinien utrwalić w formie adnotacji w aktach sprawy (art. 10 § 3 k.p.a.). Przesłanki z art. 10 §2 k.p.a. nie zachodziły w niniejszej sprawie, stąd wyżej wymienione uprawnienia R. J. powinny mu być zagwarantowane. Tak jednak nie stało się. Przy tym, "zasada udziału strony w postępowaniu dotyczy nie tylko postępowania przed organem pierwszej instancji, ale także postępowania odwoławczego i postępowań nadzwyczajnych." (A. Wróbel, Komentarz do art. 10 k.p.a., teza 4, Lex-el. 2014 r.). Powinien to być udział realny, a nie ograniczony jedynie do pewnych czynności, jak np. samo złożenie środka odwoławczego, z pominięciem innych uprawnień gwarantowanych stornie przepisami k.p.a. Organy administracyjne zobowiązane są również kierować się zawartą w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, która określa wyraźnie to, co w sposób dorozumiany jest zawarte w zasadzie praworządności. Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania oraz rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego, mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje nie uwzględniają ich żądań. W celu realizacji tej zasady konieczne jest ścisłe przestrzeganie prawa, przede wszystkim w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron. Zasadom tym nie odpowiada takie prowadzenie postępowania administracyjnego, gdy organy prowadzące postępowanie bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 maja 2014 r., VI SA/Wa 3004/13 – dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro WINB wydał swą decyzję drugoinstancyjną z pominięciem stanowiska R. J. i to przed terminem uprawniającym go złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, to tym samym naruszył powyższe zasady, a także zasadę dwuinstancyjności. Zgodnie bowiem z art. 78 Konstytucji każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Zasada ta wskazana jest również w art. 15 k.p.a. Chodzi przy tym o możliwość złożenia skutecznego środka odwoławczego, pozwalającego na realne rozpoznanie zawartych tam zarzutów i prawo to nie może być traktowane jedynie formalnie. Co więcej, skoro organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy ma obowiązek uwzględnić wszelkie zalecenia organu odwoławczego uchylającego decyzję pierwszoinstancyjną (art. 138 §2 k.p.a.), a organ odwoławczy nie wziął w tym przypadku pod uwagę wniesionego w terminie odwołania R. J., to tym samym nie mógł wydać decyzji uwzględniającej wszelkie okoliczności sprawy oraz wszelkie podnoszone zarzuty wobec decyzji pierwszoinstancyjnej. Uchybienie to pośrednio miałoby też wpływ na zakres postępowania, które byłoby ponownie prowadzone przez organ I instancji (zob. również art. 77 §1 k.p.a). Skoro udział R. J. w postępowaniu odwoławczym był w dużym stopniu ograniczony z powodu uchybień organów administracyjnych obu instancji i nie wzięto pod uwagę jego argumentacji, stąd zastosowanie znaleźć musi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zgodnie z nim sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Nie zachodziły tu jednak przesłanki art. 145 §1 pkt 4 k.p.a., które by uzasadniały późniejsze ewentualne wznowienie postępowania, co miałoby także wpływ na przyjęcie innej podstawy prawnej wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję (art. 145 §1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), gdyż argumentacja merytoryczna z odwołania R. J. kierowanego do WINB oraz kolejnych jego pism, była w przeważającej części znana organom administracyjnym, a to na skutek wcześniejszej bogatej korespondencji skarżącego z tymi organami. Skoro jednak doszło do błędów w postępowaniu i R. J. nie mógł przedstawić organowi odwoławczemu pełnej argumentacji, stąd i postanowienie organu odwoławczego z dnia [...] r. o niedopuszczalności odwołania R. J. od decyzji [...] musiało być uchylone. Jakkolwiek w czasie wydawania tego postanowienia zaskarżonej decyzji nie było już w obrocie prawnym, na skutek jej uchylenia w związku z odwołaniem firmy [A], to jednak do takiej sytuacji doprowadził ciąg błędów proceduralnych spowodowany przez organy administracyjne obu instancji, za które sam skarżący nie odpowiada. Nie było bowiem żadnych podstaw, by na takim etapie sprawy wydać decyzję odwoławczą z dnia [...]r. oraz następnie postanowienie z dnia [...] r. o niedopuszczalności odwołania R. J. od decyzji [...]. Nie upłynął bowiem jeszcze termin do złożenia odwołania przez R. J. Zatem rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie jest też konsekwencją wyroku tut. Sądu z dnia 16 stycznia 2014 r. zapadłego w sprawie II SA/Gl 798/14. Chodzi o to, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy WINB mógł wziąć pod uwagę oba odwołania i wszystkie argumenty tam zawarte: [A] oraz R. J. Dopiero w takiej sytuacji będzie możliwe zachowanie praw wszystkich podmiotów biorących udział w postępowaniu. Zatem rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy winien zapewnić R. J. pełny udział w postępowaniu odwoławczym, spełniający wskazane wyżej standardy i rozpatrując jego argumenty co do decyzji będącej przedmiotem postępowania. Treści rozstrzygnięcia WINB Sąd nie przesądza. Z powyższych względów Sąd orzekł na mocy przywołanego wyżej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jak w wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.