II SA/Gl 952/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2019 r. sprawy ze skargi K. Z. (Z.) na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Pismem z dnia 7 września 2017 r. Burmistrz M. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (dalej: PINB) w sprawie zbadania legalności obiektów budowlanych znajdujących się na działkach nr [...], [...], położonych w miejscowości M. Pismem z dnia 6 października 2017 r. organ nadzoru budowlanego zawiadomił właściciela wspomnianych nieruchomości, K. Z. (dalej zwanego stroną, skarżącym) o przeprowadzeniu czynności kontrolnych obiektów budowlanych na nich usytuowanych. Na podstawie kontroli, która miała miejsce w dniu 17 października 2017 r. ustalono m. in., że na działce nr 1 zlokalizowany jest obiekt budowlany będący wagą samochodową najazdową składający się z konstrukcji stalowej o wymiarach 2,53 m x 6,00 m i najazdu blaszanego o wymiarach 2,53 m x 2,00 m usytuowany na płycie betonowej. Właściciel nieruchomości oświadczył, że przedmiotowy obiekt został wykonany w 2013 r., a nadto, iż nie posiada decyzji o pozwoleniu na jego budowę. Stwierdził również, że nie dokonał zgłoszenia prowadzonej inwestycji budowlanej. Decyzją z dnia [...], nr [...], PINB na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane, nałożył na stronę obowiązek rozbiórki wagi samochodowej. W treści uzasadnienia wskazano, że wspomniany obiekt budowlany usytuowany jest na płycie betonowej, w odległości 1,43 m od ogrodzenia i granicy z działką nr 3, na podstawie pomiaru dokonanego przez organ w dniu 17 października 2017 r. Zdaniem organu z oświadczenia właściciela nieruchomości wynika, iż obiekt budowlany został zrealizowany w 2013 r. oraz nie przedłożono do akt sprawy wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę obejmującej realizację niniejszego obiektu. Nadto zdaniem PINB organ administracji architektoniczno-budowlanej nie stwierdził posiadania w swoich zasobach archiwalnych pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych dla przedmiotowej inwestycji. Zdaniem organu I instancji nie ulega wątpliwości, że w dacie realizacji wspomnianej inwestycji, zgodnie z art 28 ust. 1 i 1a ustawy prawo budowlane, roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 ustawy, natomiast przedmiotowy obiekt budowlany w okresie jego budowy nie znajdował się w katalogu inwestycji ustawowo zwolnionych spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Organ I instancji nadto przytoczył orzecznictwo, odnośnie zakwalifikowania wagi samochodowej jako obiektu budowlanego, wymagającego przed jego wykonaniem pozwolenia na budowę. Organ wskazał również, iż brak podstaw prawnych umożliwiających dokonanie legalizacji wagi samochodowej, gdyż przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. uchwałą nr [...] Rady Miasta w M. z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. w rejonie dzielnic [...] i [...] (Dz. Urz. Woj. [...]., poz. [...] z dnia [...]). Wskazano, iż część działki nr 1, na której zlokalizowany jest obiekt budowlany usytuowany jest na terenie oznaczonym symbolem 67Z jako przeznaczenie podstawowe - tereny zieleni nieurządzonej oraz jako przeznaczenie dopuszczalne - tereny rolnicze, tereny łąk i pastwisk, tereny wód powierzchniowych śródlądowych, tereny zieleni izolacyjnej, infrastruktura techniczna. Co więcej stwierdzono, iż wedle § 30 ust. 1 pkt 3 przedmiotowej uchwały na wymienionym terenie istnieje nakaz utrzymania istniejącej zieleni łęgowej. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła strona zarzucając naruszenie prawa materialnego, w tym: 1/ art. 3 pkt 1 i 3 pr. bud. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że obiekt znajdujący się na spornej działce jest obiektem budowlanym - budowlą w rozumieniu powołanego przepisu, podczas, gdy konstrukcja przedmiotowej wagi samochodowej nie wpisuje się w definicje legalne obiektu budowlanego i budowli; 2/ art. 48 ust. 1 pkt 1pr. bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu, podczas, gdy nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające zastosowanie tej sankcji, gdyż waga samochodowa w ustalonej konstrukcji nie podlega przepisom ustawy i nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia dotyczącego budowy. Ponadto w skardze wskazano na naruszenia prawa procesowego: 1/ art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego w sposób niewystarczający, w konsekwencji czego błędnie ustalono podleganie obiektu przepisom ustawy prawo budowlane i nałożono obowiązek jego rozbiórki mimo niezaistnienia koniecznych do tego przesłanek; 4/ art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli i w konsekwencji wydanie błędnej decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu, czym naruszono zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji oraz zasadę równego traktowania. W treści uzasadnienia wskazano, że zaskarżona decyzja dokonuje w sposób błędny kwalifikacji wagi samochodowej jako budowli, a więc i obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Zdaniem strony, konstrukcja wagi samochodowej nie pozwala zakwalifikować tego obiektu pod regulację ustawy prawo budowlane zarówno w świetle obecnie obowiązującej definicji legalnej obiektu budowlanego, jak i definicji, która obowiązywała w czasie wykonywania wagi w roku 2013. Stwierdzono, iż nie można jej traktować jako wolno stojące urządzenie techniczne, gdyż składa się z niepołączonych ze sobą trwale elementów, można je bowiem w każdej chwili bez dużego nakładu siły i pracy zdemontować, jak również usunąć części metalowe z płyty betonowej znajdującej się pod spodem. Odnosząc się do przytoczonego przez organ orzeczenia sądu administracyjnego strona uznała, że waga, o której mowa w cytowanym orzeczeniu, była dużo większych rozmiarów, a jej podstawę stanowił dwuteownik calowy zalany betonem wraz z betonowymi najazdami. Z tego względu nie można mówić o sytuacji, że elementy tamtej wagi były ruchome, niezwiązane z gruntem, skoro inwestor dokonał zalania jakiejkolwiek części obiektu betonem. Zakwalifikowanie wagi jako obiektu budowlanego nastąpiło również na skutek niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niewystarczająco wnikliwego rozpatrzenia materiału dowodowego, o czym świadczy przede wszystkim prawidłowe wskazanie przez PINB jakie elementy składają się na wagę oraz że są one rozłączne, a następnie błędne dokonanie oceny tych ustalonych faktów i mimo to uznanie, że waga podlega przepisom prawa budowlanego. Zdaniem strony, decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, bowiem ograniczenia wynikające z możliwości zabudowy przedmiotowego terenu, wynikające z regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powinny być w jednakowy sposób stosowane wobec wszystkim inwestorów. Zaskarżoną decyzją Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: ŚWINB) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W treści uzasadnienia wskazano, że podstawą prawną decyzji organu pierwszej instancji był art. 48 ust. 1 ustawy prawo budowlane, który reguluje tryb postępowania wobec samowolnej realizacji obiektów budowlanych, na których wzniesienie wymagane jest pozwolenie na budowę. Zdaniem WINB postępowanie w przypadku takich obiektów obejmuje w pierwszej kolejności, o ile istnieją ku temu przesłanki, wdrożenie postępowania legalizacyjnego, mającego na celu legalizację samowoli budowlanej. Jeśli zaś nie występują przesłanki legalizacyjne, orzekana jest rozbiórka obiektu budowlanego. Zdaniem organu II instancji, realizacja spornej wagi samochodowej wymagała pozwolenia na budowę, nadto spełnia wymogi określone w art. 3 pkt 1 i 3 prawa budowlanego, aby uznać ją za obiekt budowlany - budowlę będącą wolno stojącym urządzeniem technicznym i nie zmienia tego twierdzenie skarżącego, że elementy wagi można łatwo zdemontować. Z materiału dowodowego wynika, że waga ta stanowi jeden obiekt jako całość użytkowa. Organ nadto wskazał, że orzecznictwo sądowoadministracyjne kwalifikuje tego typu wagi samochodowe jako obiekty budowlane – budowle. Jak zauważa ŚWINB, mamy tu do czynienia z samowolną realizacją obiektu, którego wzniesienie wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, a dodatkowo nie zostały spełnione przesłanki do wdrożenia trybu legalizacyjnego, przewidzianego w art. 48 ustawy prawo budowlane, gdyż obiekt budowlany usytuowano na terenie, który w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie jest przeznaczony pod zabudowę, a jego wyłącznym przeznaczeniem jest zieleń nieurządzona, tereny rolnicze, łąki i pastwiska itp. Organ nadmienił, iż bez znaczenia dla powyższego pozostają okoliczności podnoszone w treści odwołania, a dotyczące innych obiektów, usytuowanych na tym samym terenie. Organ nie podzielił także zarzutów strony co do naruszeń przepisów o charakterze proceduralnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił: 1/ Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego w sposób niewystarczający, w konsekwencji czego błędne ustalono podleganie obiektu przepisom ustawy prawo budowlane i nałożono obowiązek jego rozbiórki mimo niezaistnienia koniecznych do tego przesłanek; - art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli i w konsekwencji wydanie błędnej decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu, czym naruszono zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji oraz zasadę równego traktowania. 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 3 pkt 1 i 3 pr. bud. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że obiekt znajdujący się na spornej działce jest obiektem budowlanym - budowlą w rozumieniu powołanego przepisu, podczas, gdy konstrukcja przedmiotowej wagi samochodowej nie wpisuje się w definicje legalne obiektu budowlanego i budowli; - art. 48 ust. 1 pkt 1 pr. bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę, podczas, gdy nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające zastosowanie tej sankcji, gdyż waga samochodowa w ustalonej konstrukcji nie podlega przepisom ustawy prawo budowlane. W oparciu o sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. W treści uzasadnienia skarżący zasadniczo powtórzył twierdzenia wskazane w odwołaniu wskazując, iż sporna waga samochodowa jest urządzeniem technicznym o lekkiej, przenośnej konstrukcji, która pozwala na dowolne usytuowanie jej w granicach nieruchomości, a w przypadku montażu tego typu urządzenia nie istnieje konieczność uzyskiwania pozwolenia na budowę, ponieważ sprzęt ten jest całkowicie przenośny. Zdaniem skarżącego waga nie może być uznana za obiekt budowlany zarówno w obecnym stanie prawnym jak i w nawiązaniu do definicji obiektu budowlanego obowiązującej w dacie jej powstania. Zdaniem skarżącego organ bezrefleksyjnie powołuje się na orzeczenie WSA, gdzie wagę samochodową uznano za obiekt budowlany, natomiast stany faktyczne tamtej i niniejszej sprawy są inne, z uwagi na inną konstrukcję niniejszych urządzeń. Skarżący nadmienił, iż organy administracji naruszyły również przepisy procesowe, poprzez zakwalifikowanie wagi jako obiektu budowlanego, co nastąpiło na skutek niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niewystarczająco wnikliwego rozpatrzenia materiału dowodowego, o czym świadczy przede wszystkim prawidłowe wskazanie przez PINB jakie elementy składają się na wagę oraz że są one rozłączne, a następnie błędne dokonanie oceny tych faktów i mimo to uznanie, że waga podlega przepisom ustawy prawo budowlane. Wskazano również, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, ponieważ na sąsiadujących działkach posadowione są obiekty budowlane niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a ograniczenia wynikające ze wspomnianego planu powinny być stosowane do wszystkich inwestorów. Odpowiadając na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z [...], nakazującą inwestorowi rozbiórkę samowolnie zrealizowanej wagi samochodowej najazdowej w zakreślonym terminie. Istotne dla sprawy okoliczności faktyczne są bezsporne. Z ustaleń organów wynika, że na działce nr ewid. 1 znajduje się wolno stojąca, najazdowa waga samochodowa o wymiarach w rzucie: 2.53 x 6 m i najazd blaszany o wymiarach 2,53 x 2 m, usytuowane na płycie betonowej. Działka ta w planie miejscowym oznaczona jest symbolem 67Z, dla którego przeznaczenie podstawowe to: tereny zieleni nieurządzonej, zaś przeznaczenie dopuszczalne: tereny rolnicze, tereny łąk i pastwisk, tereny wód powierzchniowych śródlądowych, tereny zieleni izolacyjnej, infrastruktura techniczna, z obowiązkiem utrzymania zieleni łęgowej. Przyjdzie zauważyć, że wyrokiem WSA w Gliwicach z 27 czerwca 2018 r. utrzymana została w mocy decyzja SKO w Częstochowie z [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu ze względu na sprzeczność zagospodarowania terenu (skład opałowy oraz materiałów sypkich), na którym ulokowana jest m.in. przedmiotowa waga, z planem miejscowym. Ustalenia faktyczne dokonane przez organy są prawidłowe, odpowiadają zebranym dowodom zawartym w aktach administracyjnych. Sąd ustalenia te akceptuje w całości i uznaje za własne. Spór w sprawie koncentruje się wokół kwalifikacji prawnej przedmiotowej wagi samochodowej. Organy obu instancji przyjęły, że waga samochodowa stanowi obiekt budowlany wymagający przed jego wykonaniem pozwolenia na budowę. Zdaniem organów, waga stanowi jeden obiekt budowlany, całość użytkową, która wpisuje się w definicję budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, gdyż stanowi wolno stojące urządzenie techniczne. Zdaniem Sądu, stanowisko organów jest zasadne. Przedmiotowa waga stanowi obiekt budowlany – wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie stanowiące całość techniczno-użytkową (art. 3 pkt 3 ustawy). Z materiału dowodowego zebranego w sprawie, w tym w szczególności dokumentacji fotograficznej, jednoznacznie wynika, że do skrajnych boków wagi zostały dobudowane najazdy betonowe w celu umożliwienia wjazdu na urządzenie. Nadto waga składa się z betonowych elementów fundamentowych, elementów nośnych wagi (płyt pokryciowych) oraz instalacji elektrycznej. W związku z powyższym, trafnie organ podnosi, że stanowi ona jedną całość techniczno-użytkową, a jej wykonanie nie polegało na montażu jej elementów lecz na jej budowie. Stosownie bowiem do art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 6 tej ustawy budowa polega na wykonywaniu obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Podkreślić należy, że wyliczenie zawarte w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego nie jest kompletne i nie stanowi zamkniętego katalogu, a jedynie służy ułatwieniu kwalifikacji określonego obiektu do kategorii budowli w sytuacji gdy obiekt posiada cechy tożsame lub znacznie zbliżone do jednego z wymienionych w tym przepisie. W realiach rozpoznawanej sprawy uznać należy, że wszystkie elementy wchodzące w skład przedmiotowej wagi pozostają w związku funkcjonalnym. Jak wskazuje się w orzecznictwie pojęcia całości techniczno-użytkowej nie można utożsamiać z rzeczą i jej częściami składowymi w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Prawo budowlane nie odwołuje się bowiem do art. 45 i 47 k.c. Tworzenie całości techniczno-użytkowej należy natomiast rozumieć jako połączenie poszczególnych elementów w taki sposób, aby zgodnie z wymogami techniki nadawały się do użytku. Nie można przy tym wykluczyć, iż każdy z tych elementów może być samodzielnym obiektem, choć nie zawsze będzie mógł być samodzielnie wykorzystywany do określonego celu, budowla stanowić ma zaś całość techniczno-użytkową (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2010r. sygn. akt II FSK 2049/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem fakt, że waga samochodowa nie została wprost wskazana w treści art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego nie stanowi przeszkody, aby uznać ją za budowlę. Nie jest istotne dla oceny charakteru wagi to, że nie jest trwale związana z gruntem (może być łatwo zdemontowana). Jak wskazuje się w orzecznictwie, dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów czy wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję (por. wyroki NSA: z dnia 23 czerwca 2006r., sygn. akt II OSK 923/05, z dnia 7 grudnia 2011r.,sygn. akt II OSK 1788/10). W świetle powyższych uwag nie zasługują na aprobatę zarzuty podnoszone w skardze, w tym dotyczące braku podstaw do uznania wagi za obiekt budowlany – urządzenie techniczne ( art. 3 pkt 1 i 3 pr. bud.), jak również braku podstaw do zastosowania art. 48 ust. 1 pkt 1 pr. bud., skoro stanowi ona obiekt budowlany. Nie doszło także do naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7 i 77 § 1 k.p.a., bowiem istotne dla sprawy okoliczności zostały wyjaśnione, jak i art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. Sąd nie stwierdził uchybień wobec zasady zaufania (art. 8 ust. 1), a także zasady wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7). W tym stanie rzeczy organy prawidłowo uznały, że na wykonanie tego obiektu wymagane było pozwolenie na budowę, którego inwestor nie posiadał. W związku z tym zastosowanie przez organ art. 48 ust. 1 pr. bud. w sytuacji, w której nie jest możliwe zalegalizowanie obiektu budowlanego, było zgodne z prawem. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.