II SA/Gl 956/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.),, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2008r. sprawy ze skargi Wojewody (...) na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia (...). nr (...) w przedmiocie zasad sprzedaży gminnych lokali mieszkalnych i użytkowych stwierdza nieważność § 1 ust. 2, 3, 4, 5, 6 zaskarżonej uchwały. Uchwałą z dnia [...] r., nr [...] Rada Miasta C. określiła zasady sprzedaży lokali wraz ze sprzedażą lub oddaniem w użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu, na którym są one usytuowane. W podstawie prawnej podano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 34 ust. 6, art. 37 ust. 2 pkt 1 i art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.). W § 1 ust. 2 uchwały przyznano pierwszeństwo i wyrażono zgodę na sprzedaż lokalu użytkowego, w drodze bezprzetargowej, na rzecz najemcy, jeśli w wyniku sprzedaży tego lokalu zniesiona zostanie współwłasność nieruchomości z udziałem Gminy, wraz ze sprzedażą lub oddaniem w użytkowanie wieczyste ułamkowej części nieruchomości gruntowej. W § 1 ust. 3 wyrażono zgodę na sprzedaż lokali mieszkalnych w drodze bezprzetargowej, na rzecz najemców, z którymi najem lokalu nawiązany został na czas nieokreślony, z czynszem według stawek określonych Zarządzeniem Prezydenta Miasta, wraz ze sprzedażą lub oddaniem w użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu. W § 1 ust. 4 zastrzeżono, że zgoda, o jakiej mowa w ust. 2 i 3 nie dotyczy lokali położonych w budynkach, w których w dniu wejścia w życie uchwały nie istnieją wspólnoty mieszkaniowe oraz lokali mieszkalnych i użytkowych położonych w budynkach przy wskazanych w uchwale ulicach. W § 1 ust. 5 wyrażono Prezydentowi Miasta zgodę na udzielenie bonifikaty od ceny nabycia lokalu mieszkalnego wyłącznie najemcom, którzy po raz pierwszy nabywają lokal od gminy. Wysokość bonifikaty określono na 70 % ceny w przypadku spłaty ratalnej i 80 % ceny w przypadku zapłaty jednorazowej. W § 1 ust. 6 postanowiono, że zgoda na udzielenie bonifikaty nie dotyczy lokali użytkowych, mieszkalnych w domach jednorodzinnych oraz wniosków o wykup złożonych po 30 czerwca 2008 r. Uchwała została opublikowana w Dz. Urz. Woj. Śl. z [...] r., nr [...], poz. [...] i weszła w życie [...] r. Skargę na tę uchwałę wniósł Wojewoda [...], wnioskując o stwierdzenie jej nieważności w części określonej w § 1 ust. 2-6. Organ nadzoru zarzucił naruszenie art. 34 ust. 6, 34 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 1 i art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda uznał, że przedmiot uchwały, jakim są zasady sprzedaży lokali, mieści się w zakresie zasad zarządu mieniem gminnym, a więc materii, która zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, regulowana jest w drodze aktów prawa miejscowego. Zarzucił, że przepis § 1 ust. 2 uchwały został podjęty w oparciu o art. 34 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który nie może stanowić podstawy do wydania aktu prawa miejscowego. Uchwały w przedmiocie przyznania pierwszeństwa w nabywaniu lokali ich najemcom lub dzierżawcom są uchwałami o charakterze indywidualnym, przyznają określonym podmiotom uprawnienie w stosunku do konkretnego lokalu, w przypadkach wskazanych we wniosku organu wykonawczego. Nie mogą zatem zostać zawarte w akcie prawa miejscowego. Nadto przyznanie pierwszeństwa w nabyciu, zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skutkuje ustawowym zwolnieniem z obowiązku przetargowego zbywania nieruchomości. Nadanie takiemu postanowieniu rangi przepisu gminnego w konsekwencji pozbawia organ na przyszłość możliwości monitorowania działań organu wykonawczego w tym zakresie. Przepis § 1 ust. 3 i 4 uchwały oceniono jako stanowiący niedopuszczalną modyfikację postanowień ustawy. Najemcy lokali mieszkalnych korzystają bowiem z ustawowo przyznanego prawa pierwszeństwa, zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez dodatkowych obwarowań i warunków, a z pierwszeństwem tym łączy się odstąpienie od przetargowego trybu zbycia nieruchomości. W odniesieniu do postanowień § 1 ust. 5 i 6 uchwały Wojewoda wskazał, że postanowienia dotyczące zgody na udzielenie bonifikat od ceny lokalu nie mogą mieć statusu prawa miejscowego. O udzieleniu bonifikaty decyduje w konkretnym przypadku organ wykonawczy gminy za zgodą rady gminy, przy czym zgoda ta także ma charakter indywidualny, nie może stanowić przepisu prawa miejscowego. Udzielenie bonifikaty związane jest z ustaleniem ostatecznej ceny, za którą zbywana jest nieruchomość i kwestie te nie mogą być regulowane jako zasady sprzedaży nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie, negując zasadność zarzutów organu nadzoru. Podniesiono, że postanowienia § 1 ust. 2 i 3 uchwały są zgodne z art. 34 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który uprawnia radę do przyznania w drodze uchwały pierwszeństwa w nabywaniu lokali przez ich najemców lub dzierżawców. Podniesiono, że uregulowania zawarte w przepisie § 1 ust. 2 dotyczą nieokreślonego kręgu podmiotów i nie mają charakteru indywidualnego. Stwierdzono, że nie jest uzasadniony zarzut sprzeczności postanowień § 1 ust. 3 i 4 uchwały z art. 34 ust. 1 i 37 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyrażając zgodę na sprzedaż lokali mieszkalnych ich najemcom, Rada wyłączyła ze sprzedaży określone lokale. W ten sposób nie doszło do pozbawienia najemców prawa pierwszeństwa w bezprzetargowym nabyciu, albowiem prawo to realizuje się dopiero w chwili wyznaczenia lokali do zbycia. W ramach uprawnień do określania zasad zbywania lokali będących własnością Miasta mieści się także prawo do określania nieruchomości, będących przedmiotem sprzedaży. Żaden przepis nie daje najemcom roszczenia o zbycie na ich rzecz zajmowanych lokali gminnych. Uchwała nie zawiera zatem żadnych "wyłączeń" czy "dodatkowych obwarowań" w stosunku do regulacji ustawowej. Nie naruszają także prawa postanowienia § 1 ust. 5 i 6 uchwały. Zgodnie z art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Prezydent Miasta może udzielić bonifikaty od ceny lokalu za zgodą rady. Zgoda na udzielenie bonifikaty jest ściśle powiązana z zasadami sprzedaży lokali i nie można jej traktować jako jedynie ustalenia ostatecznej ceny lokalu. Nieuzasadnione jest twierdzenie, że rada ma podejmować uchwałę w każdym indywidualnym przypadku sprzedaży lokalu. Robi to Prezydent, każdorazowo udzielając bonifikaty. Nadto Rada nie udziela bonifikat, lecz wyraża zgodę Prezydentowi na dokonanie tej czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Przedmiotowa uchwała została podjęta w oparciu o przepis art. 18 ust. 1 pkt 9 lit. a w związku z art. 40 ust. 1 i 41 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.). Przepisy te regulują prawo rady gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, m. in. w zakresie określania zasad zarządu mieniem gminy. Zasady sprzedaży lokali są sprawami dotyczącymi zarządu tym mieniem, w związku z czym zasadnie uchwale nadano status aktu prawa miejscowego. Kwalifikacja uchwały nie była zresztą kwestią sporną między stronami. Akty prawa miejscowego są przepisami prawa powszechnie obowiązującymi na terenie objętym właściwością organów, które je wydały. Co do zasady nie podlegają zatem regulacji w takiej formie sprawy o charakterze indywidualnym i konkretnym. W § 1 ust. 2 uchwały postanowiono o przyznaniu pierwszeństwa i jednocześnie wyrażono zgodę na zbycie w trybie bezprzetargowym lokali użytkowych na rzecz najemców, jeżeli doprowadzi to do zniesienia współwłasności z udziałem gminy. W przepisie tym rozstrzygnięto zatem o dwóch kwestiach. Pierwsza z nich dotyczy pierwszeństwa w nabyciu lokalu przez najemcę. Pierwszeństwo takie wynika w niektórych przypadkach wprost z ustawy, art. 34 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymienia osoby, którym uprawnienie takie przysługuje. Najemcy lokali użytkowych nie należą do tego kręgu uprawnionych. Prawo pierwszeństwa w nabyciu może także zostać przyznane w drodze uchwały, o jakiej mowa w art. 34 ust. 6 ustawy. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, Rada Miejska w C. potraktowała uprawnienie przewidziane dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do podjęcia uchwały w przedmiocie przyznania najemcom lub dzierżawcom prawa pierwszeństwa, jako podstawę do podjęcia w tej kwestii uchwały o generalnym i abstrakcyjnym charakterze, skierowanej do nieoznaczonego kręgu adresatów i odnoszącej się do nieokreślonej liczy przypadków. Taki charakter postanowień uzasadnia, zdaniem Rady, uznanie ich za reguły odnoszące się do zasad zarządu mieniem gminnym i uregulowanie w drodze aktu prawa miejscowego. Stanowiska takiego Sąd nie podziela, uznając zasadność argumentów podanych przez organ nadzoru. Uchwały podejmowane na podstawie art. 34 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mogą mieć charakteru generalnego. Przepis ten uprawnia do przyznania prawa pierwszeństwa w nabyciu najemcom lub dzierżawcom określonych lokali. Uchwała taka nadaje uprawnienia, nie stanowi zasad gospodarowania mieniem. Jej przedmiotem są uprawnienia podmiotowe, a nie mienie. Na jej podstawie właściwa rada może rozszerzyć krąg podmiotów uprawnionych do pierwszeństwa w nabyciu lokalu. Skutki, jakie z tego wynikają, regulowane są przepisami ustawy, jednym z nich jest w szczególności stosowanie bezprzetargowego trybu zbywania nieruchomości. Przepis art. 34 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter uprawniający, właściwy organ może prawo pierwszeństwa przyznać. Skoro rozstrzygnięcie ma dotyczyć nadania uprawnień o charakterze podmiotowym, to adresaci takiego aktu winni być zindywidualizowani, daje to bowiem możliwość dokonania Radzie, koniecznego przy przepisach uprawniających, wyważenia argumentów i oceny zasadności przyznania takiego uprawnienia. W ocenie Sądu, zasadnie organ nadzoru odmówił uchwałom podejmowanym na podstawie art. 34 ust. 6 ustawy charakteru uchwał z zakresu określania zasad zarządu mieniem gminnym. Konsekwencją tego stanowiska jest ocena dopuszczalności zawarcia w uchwale zapisu o wyrażeniu zgody na bezprzetargowe zbycie lokalu. W razie skutecznego ustanowienia prawa pierwszeństwa, skutek taki wynika wprost z ustawy (art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchmościami) i jego powielanie w uchwale rady nie znajduje uzasadnienia. Zakwestionowany przez Wojewodę § 1 ust. 3 uchwały dotyczy najemców lokali mieszkalnych. W zakresie, w jakim wyraża on zgodę na zbycie lokali mieszkalnych w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców, legitymujących się umową najmu zawartą na czas nieokreślony, powiela on postanowienia art. 37 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy. Najemcy lokali mieszkalnych, z którymi najem został nawiązany na czas nieoznaczony, z mocy prawa maja pierwszeństwo w nabyciu lokalu. Prawo pierwszeństwa skutkuje zaś, zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy, zwolnieniem od obowiązku przeprowadzania przetargu. W konsekwencji w przedstawionym zakresie przepis § 1 ust. 3 uchwały stanowi niedopuszczalne powielenie przepisów ustawy. Dodatkowo w przepisie tym zawarto zastrzeżenie, że chodzi o najemców opłacających czynsz według określonych stawek. Warunku takiego nie zawiera przepis ustawy regulujący zasady pierwszeństwa w nabywaniu lokali mieszkalnych, wprowadzenie go na podstawie uchwały Rady, stanowi dodatkowo niedopuszczalną modyfikację regulacji ustawowej. Postanowienia § 1 ust. 4 zawierają wyłączenia od zasad uregulowanych w ust. 2 i 3 § 1 uchwały, zatem ich związek z wadliwymi regulacjami uzasadnia stwierdzenie ich nieważności, nie stanowią bowiem samodzielnej regulacji i nie zawierają postanowień możliwych do zastosowania w oderwaniu od postanowień ust. 2 i 3 § 1 uchwały. W § 1 ust. 5 Rada Miejska zawarła postanowienia dotyczące wyrażenia dla Prezydenta Miasta zgody na udzielanie bonifikat od ceny lokalu mieszkalnego i określiła stawki procentowe tych bonifikat. Zgodnie z art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeśli nieruchomość jest sprzedawana jako lokal mieszkalny, właściwy organ może udzielić, za zgodą rady gminy, bonifikaty od jego ceny. Uprawnienie do udzielania bonifikaty przysługuje organowi wykonawczemu, jakim w niniejszej sprawie jest Prezydent Miasta. Udzielenie bonifikaty ma zatem charakter indywidualny - odnosi się do konkretnej osoby, i konkretny – stanowi o udzieleniu określonej obniżki od konkretnej ceny. Na udzielenie tak zindywidualizowanej bonifikaty rada może udzielić zgody, kontrolując tym samym zasadność jej udzielenia i wysokość. Nie jest natomiast możliwe ustalenie przez Radę sztywnych i stałych stawek bonifikaty w drodze przepisu prawa miejscowego, nie pozwalających organowi wykonawczemu na samodzielność w decydowaniu o wysokości obniżki, jak w kontrolowanej uchwale. Powodem dla stwierdzenia nieważności przepisów § 1 ust. 6 uchwały jest ich bezpośredni związek z regulacją wprowadzoną w ust. 5 § 1 uchwały. Mając na względzie podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.