II SA/Gl 956/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant specjalista Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2025 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 25 kwietnia 2025 r. nr SKO.PSŚ/41.5/345/2025/4880 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta J. z dnia 7 marca 2025 r. znak [...]. Wnioskiem z dnia 20 lipca 2021 r. obecnie skarżący R. K. zwrócił się do Prezydenta Miasta J. o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką –A. D. . Decyzją z dnia 12 sierpnia 2021 r. organ I instancji, powołując się na treść art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (wówczas t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111), zwanej dalej u.ś.r., odmówił przyznania skarżącemu prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia 20 września 2021 r., uchyliło decyzję organu I instancji i przyznało skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 20 lipca 2021 r. na stałe. Decyzja ta była następnie zmieniana w zakresie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego. W związku z wpływem do organu I instancji informacji poddających w wątpliwość sprawowanie przez skarżącego opieki nad niepełnosprawną matką, w dniu 19 sierpnia 2024 r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia 8 listopada 2024 r. organ I instancji uchylił ostateczną decyzję z dnia 20 września 2021 r. przyznającą prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że zakres sprawowanej przez skarżącego opieki oraz wykonywane przez niego czynności opiekuńcze nie są na tyle angażujące, aby skarżący nie mógł podjąć choćby częściowego zatrudnienia. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego od powyższej decyzji, organ odwoławczy decyzją z dnia 10 stycznia 2025 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest na tyle wystarczający aby jednoznacznie stwierdzić, że skarżący nie spełnia przesłanek warunkujących dalsze pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym, zdaniem organu II instancji, zachodziła konieczność uzupełnienia materiału dowodowego m.in. poprzez ustalenie szczegółowego zakresu opieki jakiej obecnie wymaga matka skarżącego (z rozpisaniem godzinowego harmonogramu dnia), zweryfikowanie czy rzeczywiście skarżący aktualnie mieszka z matką oraz w jakim zakresie samodzielnie sprawuje nad nią opiekę oraz czy w związku z tą opieką ma możliwość podjęcia zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Dnia 24 lutego 2025 r. do organu I instancji wpłynął akt zgonu matki skarżącego, która zmarła w dniu 21 lutego 2025 r. Decyzją z dnia 7 marca 2025 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 32 ust. 1, art. 25 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1 u.ś.r., uchylił ostateczną decyzję z dnia 20 września 2021 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w związku ze śmiercią matki skarżący nie spełnia przesłanek do dalszego pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący przedstawił swoje twierdzenia oraz wniósł o uchylenie krzywdzącej jego osobę decyzji i nadpłatę, wraz z należnymi odsetkami, przysługującego mu świadczenia pielęgnacyjnego a także wskazanie rażącego naruszenia prawa przez pracownika Urzędu Miasta. Rozpoznając to odwołanie, organ odwoławczy, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie. W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, że śmierć osoby, której dotyczyła opieka, skutkuje brakiem podstaw do dalszego pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, co uzasadnia uchylenie decyzji o jego przyznaniu na podstawie art. 32 u.ś.r. Dnia 2 czerwca 2025 r. (data stempla pocztowego) skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję, a następnie pismem z dnia 14 czerwca 2025 r. rozszerzył wnioski skargi oraz przedstawił uzasadnienie swoich twierdzeń. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Pismem z dnia 10 października 2025 r. organ I instancji poinformował tut. Sąd, że w związku z decyzją z dnia 28 sierpnia 2025 r. w sprawie ustalenia nienależnego świadczenia pielęgnacyjnego z jednoczesnym odstąpieniem od żądania jego zwrotu, skarżącemu w 2025 roku nie zostały wypłacone świadczenia pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 32 u.ś.r., zgodnie z którym organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Z przytoczonej wyżej regulacji wynika, że ustawodawca ogranicza zastosowanie tego szczególnego trybu weryfikacji decyzji ostatecznych wydawanych w sprawach świadczeń rodzinnych wystąpieniem określonych w art. 32 ust. 1 u.ś.r. przesłanek. Do tych przesłanek ustawodawca zalicza: 1) zmianę sytuacji rodzinnej lub dochodowej rodziny mającej wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych; 2) nabycie przez członka rodziny prawa do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego; 3) nienależne pobranie świadczenia rodzinnego; 4) wystąpienie innych okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń. Przesłanki te mają charakter rozłączny, a więc wystąpienie którejkolwiek z nich w powiązaniu z przesłankami warunkującymi przyznanie świadczenia będzie uzasadniało zastosowanie trybu regulowanego powyższym przepisem. W piśmiennictwie wskazuje się, że postępowanie administracyjne w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia rodzinnego ma na celu zweryfikowanie, czy zaistnienie danej okoliczności (np. zmiana liczby członków rodziny, uzyskanie lub utrata dochodu czy zmiana przepisów prawa określających przesłanki przyznania świadczenia rodzinnego, jeśli mają one zastosowanie do stosunków prawnych powstałych na podstawie ostatecznych decyzji o przyznaniu świadczenia rodzinnego) ma wpływ na uprawnienie do świadczenia rodzinnego, co może skutkować uchyleniem lub zmianą decyzji o przyznaniu świadczenia. Jest to odrębne postępowanie administracyjne w stosunku do postępowania zakończonego decyzją przyznającą świadczenie rodzinne. Okoliczności uzasadniające zmianę lub uchylenie decyzji o przyznaniu świadczenia rodzinnego muszą zaistnieć po podjęciu aktu uprawniającego (tak: P. Lisowski, A. Ostapski (w:) K. Małysa-Sulińska (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, WKP 2023). Również w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przewidziany w art. 32 ust. 1 u.ś.r. tryb uchylenia decyzji ostatecznej uwarunkowany jest zmianą sytuacji faktycznej lub prawnej. Instytucja ta w założeniu ma zastosowanie do sytuacji faktycznych, gdy w trakcie wypłaty świadczenia wystąpiła jedna z okoliczności, o których mowa w tym przepisie, czyli zmianie uległ pierwotny stan sprawy (z chwili ustalenia prawa do świadczenia), a która spowodowała konieczność zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji. Wystąpienie chociażby jednej z wymienionych w art. 32 ust. 1 u.ś.r. przesłanek stwarza organowi administracji publicznej możliwość uruchomienia z urzędu stosownego postępowania w celu weryfikacji decyzji ostatecznej. Wskazuje się również, że przepis art. 32 ust. 1 u.ś.r. jest normą lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji prowadzone na tej podstawie jest postępowaniem w nowej sprawie (zob. np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 1069/23; wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 1055/23). Należy również wskazać, że z dniem 1 stycznia 2024 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429 z późn. zm.), zwanej dalej u.ś.w., która zmieniła zasady przyznawania wsparcia opiekunom osób niepełnosprawnych. Świadczenie pielęgnacyjne od 1 stycznia 2024 r. jest przyznawane wyłącznie opiekunom osób niepełnosprawnych do ukończenia 18. roku życia. Natomiast dla niepełnosprawnych osób pełnoletnich przewidziane jest świadczenie wspierające, z którego osoby takie mają w założeniu ustawodawcy finansować koszty opieki. Zgodnie z art. 63 ust. 1 u.ś.w. w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Ponadto, zgodnie z art. 63 ust. 12 u.ś.w., w przypadku śmierci osoby wymagającej opieki, osoba pobierająca na podstawie ust. 1-4 świadczenie pielęgnacyjne zachowuje, do ostatniego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpił zgon osoby wymagającej opieki, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, chyba że zgon osoby wymagającej opieki nastąpił przed dniem 1 stycznia 2024 r. Z nadesłanych wraz ze skargą akt sprawy wynika, że dnia 21 lutego 2025 r. zmarła matka skarżącego. Nie ulega przy tym wątpliwości, że śmierć osoby, której miała dotyczyć opieka powoduje, że opieka, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie może już być sprawowana. Tym samym, na gruncie przywołanego powyżej art. 32 ust. 1 u.ś.r. zaistniała okoliczności mająca wpływ na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Śmierć osoby wymagającej opieki jest bowiem istotną okolicznością, która dezaktualizuje dwie zasadnicze przesłanki świadczenia pielęgnacyjnego: osobę wymagającą opieki oraz fakt sprawowania opieki (vide: postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 1013/11). Zasadnie więc uchylono decyzję przyznającą prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Pomimo zaistnienia okoliczności mającej wpływ na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji okazały się wadliwe. Mianowicie, formułując sentencję decyzji, organ I instancji nie wskazał dnia od którego nastąpił skutek uchylenia decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego tj. dnia śmierci matki skarżącego. Należy w tym miejscu przypomnieć, że podstawą faktyczną wszczęcia postępowania w sprawie decyzji ostatecznej z dnia 20 września 2021 r. było powzięcie przez organ I instancji wątpliwości co do należytego wykonywania przez skarżącego obowiązków opiekuńczych względem swojej matki. Świadczy o tym m.in. treść decyzji z dnia 8 listopada 2024 r. w której to wskazano, że zakres sprawowanej opieki przez skarżącego oraz poszczególne czynności wykonywane przez niego nie były na tyle angażujące, aby skarżący nie mógł podjąć choćby częściowego zatrudnienia. W toku ponownie prowadzonego postępowania pojawiła się jednak nowa okoliczność (śmierć matki skarżącego), której organ nie mógł przewidzieć ani antycypować. Skoro więc faktyczna podstawa rozstrzygnięcia uległa zmianie w sposób niemożliwy do wcześniejszego uwzględnienia, to z punktu widzenia pewności prawa należało w sentencji jednoznacznie wskazać dzień, w którym nastąpiła utrata prawa do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. W tym kontekście warto zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyciągnięto zbyt daleko idący wniosek, iż decyzja uchylająca prawo do pobierania świadczenia rodzinnego (w tym pielęgnacyjnego) nie może wywoływać skutków prawnych ex tunc. Zdaniem Sądu, takie stanowisko nie ma dostatecznego uzasadnienia we wskazanych przez ustawodawcę okolicznościach, których wystąpienie stanowi podstawę do zmiany lub uchylenia decyzji uprawniającej. Zmiana sytuacji prawnej lub faktycznej mająca wpływ na istnienie prawa do świadczenia rodzinnego lub jego wysokość powinna być bowiem uwzględniona od momentu jej wystąpienia, niezależnie od tego, czy jest ona korzystna czy nie dla strony (nie można uznać, że moment ich zaistnienia nie ma żadnej doniosłości prawnej przy załatwianiu sprawy zmiany lub uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia rodzinnego, gdyż takie stanowisko stoi w sprzeczności z ratio legis przepisów normujących przesłanki przyznania poszczególnych świadczeń rodzinnych). Przyjdzie bowiem zauważyć, że kwestia tego jaki skutek ma określony akt administracyjny tj. ex tunc czy ex nunc jest związana nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, lecz zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy (zob. M. Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, PPP nr 5 z 2008 r., str. 47 i nast.). Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy zatem uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje zawsze w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (por. wyroki NSA: z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II GSK 153/09; z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 982/12 i z dnia 2 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 221/16). Reasumując przyjdzie stwierdzić, że skoro podstawą uchylenia decyzji okazała się śmierć matki, a nie sposób sprawowania nad nią opieki, organ I instancji winien wskazać moment, od którego uchylenie decyzji przyznającej świadczenie odnosi skutek. Organ I instancji nie mógł bowiem antycypować tego zdarzenia a tym samym nie mógł skutecznie uchylić decyzji bez precyzyjnego określenia momentu, od którego następuje uchylenie decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Określenie tej daty w treści decyzji ma również istotne znaczenie z punktu widzenia wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ do dnia śmierci matki (tj. 21 lutego 2025 r.) skarżący był uprawniony do świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei na mocy powołanego już art. 63 ust. 12 u.ś.w. skarżący zachował to prawo do dnia 31 marca 2025 r. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W ramach ponownego postępowania organ I instancji wyda rozstrzygnięcie, w którym w oparciu o art. 32 ust. 1 u.ś.r. uchyli decyzję przyznającą prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ze skutkiem od dnia 21 lutego 2025 r. (tj. od dnia, w którym nastąpiła śmierć matki skarżącego). Wskazać również przyjdzie, że nadesłana decyzja Prezydenta Miasta J. z dnia 28 sierpnia 2025 r., nr [...], zawiera rozstrzygnięcia nieznane powołanym w jej podstawie przepisom prawa. Decyzja ta nie jest objęta kontrolą Sądu w niniejszym postępowaniu, gdyż wykracza poza granice sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Organy, a w szczególności organ odwoławczy, winny jednak rozważyć możliwość wszczęcia w odniesieniu do tej decyzji postępowania w jednym z trybów nadzwyczajnych przewidzianych w k.p.a., o ile decyzja ta stała się ostateczna. Dodać jeszcze wypadnie, że powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl