II SA/Gl 959/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Referent stażysta Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie weterynarii i ochrony zwierząt 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w G. z dnia [...] r. nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w K. na rzecz skarżącego kwotę 3317 zł ( trzy tysiące trzysta siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W wyniku kontroli weterynaryjnej przeprowadzonej w dniu [...]r. w hurtowni mięsa drobiowego przy ul. [...] w G., Powiatowy Lekarz Weterynarii w G., decyzją z dnia [...]r. nr [...] nałożył na R. D. - przedsiębiorcę prowadzącego tę hurtownię, karę pieniężną w wysokości [...]zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1a ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego ten, kto prowadząc przedsiębiorstwo sektora spożywczego nie wykonuje obowiązków lub narusza wymagania określone w rozporządzeniu nr 853/2004 lub w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie art. 12 ust. 2 tego rozporządzenia podlega karze pieniężnej w wysokości nieprzekraczajacej trzydziestokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłoszonego przez Prezesa GUS. W wyniku kontroli przeprowadzonej we wspomnianym zakładzie stwierdzono naruszenie przepisów przywołanego rozporządzenia polegające na: - prowadzeniu rozbioru mięsa drobiowego w hurtowni drobiu bez zarejestrowania tej działalności w rejestrze podmiotów nadzorowanych przez Powiatowego Lekarza Weterynarii, - wprowadzeniu na rynek produktów pochodzenia zwierzęcego wyprodukowanych w antysanitarnych warunkach w zakładzie, który podlega rejestracji, bez dokonania tej rejestracji, - niespełnienie warunków określonych w załączniku nr II w rozdziale I, II, V i IX rozporządzenia Parlamentu Europejskiego z dnia 29 kwietnia 2004 r. nr 852/2004, - niespełnienie wymagań określonych w art. 4 ust 3 lub art. 5 rozporządzenia nr 852/2004, - nieoznakowanie produktów pochodzenia zwierzęcego wbrew obowiązkowi, o którym mowa w rozporządzeniu nr 853/2004, w załączniku II w sekcji I. W konsekwencji stwierdzenia zaistniałych naruszeń organ uznał, że zasadnym jest nałożenie na przedsiębiorcę kary pieniężnej we wskazanej wyżej wysokości oraz nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Od decyzji tej odwołanie złożył R. D., reprezentowany przez radcę prawnego J. J., wnosząc o jej uchylenie lub znaczne obniżenie wysokości kary pieniężnej a także o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności tej decyzji. W odwołaniu pełnomocnik strony zakwestionował ustalenia poczynione w trakcie kontroli wskazując, że nie można w jego przypadku skutecznie zarzucać braku utrzymania higieny pomieszczeń, personelu i narzędzi. Nie jest również prawdą, jego zdaniem, używanie niedopuszczonych pojemników do składowania i transportu mięsa oraz brak zabezpieczeń przed szkodnikami. Nie można także stwierdzić faktu fałszowania surowca w dokumentach oraz braku systemu i procedury identyfikacji środków spożywczych dla przedsiębiorstw. Odwołujący się podkreślił, że nie zostało również określone, na czym polegało rzekome utrudnienie w przeprowadzeniu kontroli. Jedynym uchybieniem, do którego przyznał się R. D. jest brak stosownej zgody na rozbiórkę mięsa. Odwołujący się zaznaczył, że z zaskarżonej decyzji nie wynika, jakie kary zostały orzeczone za poszczególne uchybienia, gdy tymczasem przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 grudnia 2006 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego wskazują określone przedziały kwotowe za naruszenie konkretnych przepisów. Autor odwołania podniósł również, że ze względu na to, iż tego rodzaju karę orzeczono po raz pierwszy względem przedsiębiorcy - jest ona niewspółmiernie wysoka. W związku z tym wniósł o wymierzenie kary w dolnych jej granicach za uchybienie, do istnienia którego przyznał się R. D. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...]r. nr [...][...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wymierzona przedsiębiorcy kara pieniężna odpowiada wynikom kontroli, a jej wysokość mieści się w granicach określonych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 grudnia 2006 r. Organ zauważył, że bez znaczenia dla rozmiaru kary jest okoliczność, czy jest ona wymierzana po raz pierwszy. Jedynym czynnikiem wpływającym na jej rozmiar jest bowiem stopień naruszenia obowiązków lub stwierdzonych uchybień, co wprost wynika z art. 26 ust. 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego. Nie jest trafny zarzut odwołującego się, iż z zaskarżonej decyzji nie wynika jakie kary zostały określone za poszczególne uchybienia. Powiatowy Lekarz Weterynarii w G. wymierzył bowiem karę łączną w wysokości [...]zł. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organ I instancji ustalił naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 grudnia 2006 r., tj. § 1 pkt 2, 4, 7 i 26. W toku prowadzonej kontroli ujawniono bowiem brak warunków weterynaryjnych do prowadzenia rozbioru mięsa drobiowego, a ponadto niezarejestrowanie tego rodzaju działalności we właściwym organie. Zakład zajmujący się rozbiorem mięsa drobiowego podlega rejestracji lub zatwierdzeniu - zgodnie z treścią rozporządzenia nr 853/2004, a ponadto winien spełniać inne wymogi wskazane w tych przepisach, czego w okolicznościach niniejszej sprawy nie stwierdzono. Ponadto, przedstawiona dokumentacja fotograficzna świadczy o tym, że w zakładzie prowadzonym przez R. D. nie zostały spełnione warunki określone w załączniku II rozdział I ustęp I rozporządzenia nr 852/2004, z których wynika obowiązek utrzymania pomieszczeń żywnościowych i produkcyjnych w czystości oraz zachowania w dobrym stanie i kondycji technicznej. W trakcie kontroli stwierdzono bowiem, że ściany i posadzka pomieszczeń służących do rozbioru mięsa nie nadają się do mycia i dezynfekcji (stwierdzono również brak działań tego rodzaju). Oprócz tego kontrola ujawniła brak urządzeń do mycia i dezynfekcji narzędzi roboczych, co stanowi naruszenie regulacji załącznika II rozdziału II ust. 2 rozporządzenia nr 852/2004. Nadto przedsiębiorca nie stosował dopuszczonych do składowania i transportu mięsa pojemników, co stanowi naruszenie rozdziału V załącznika II rozporządzenia 852/2004. W trakcie kontroli stwierdzono bowiem wykorzystywanie brudnych pojemników, składowanych na posadzce. Kolejnym, ujawnionym naruszeniem obowiązujących przepisów był brak zabezpieczeń obiektu hurtowni przed dostępem szkodników, co jest wyrazem niedopełnienia wymogów określonych w załączniku II rozdziału I ust. 2 lit. c rozporządzenia 852/2004. Jedynym zabezpieczeniem stosowanym przez przedsiębiorcę była bowiem, zainstalowana w przedchłodni lampa owadobójcza o działaniu rażącym. Stwierdzono natomiast brak stacji deratyzacyjnej oraz gromadzenie odpadów przed hurtownią, co uznano za zagrożenie pojawienia się szkodników. Niezależnie od powyższego, w ocenie organu, przedsiębiorca naruszył również załącznik II rozdziału I ust. 2 lit. d rozporządzenia 852/2004 poprzez składowanie mięsa w temperaturze wyższej od przewidzianej w przywołanym przepisie. Prowadzący hurtownię składował mięso w sposób zagrażający jego zanieczyszczeniu, co w tym konkretnym przypadku polegało na jego przechowywaniu wraz z produktami przeterminowanymi oraz przeznaczonymi dla zwierząt, co stanowi naruszenie regulacji załącznika II rozdziału IX. Ostatnim z zarzutów było utrudnienie przeprowadzenia kontroli polegające na uniemożliwieniu wstępu do pomieszczeń, gdzie dokonywano rozbioru drobiu, przez dwie godziny, spowodowane rzekomym brakiem klucza do tych pomieszczeń. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach R. D., reprezentowany przez radcę prawnego J. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wskazanie, że nałożona kara jest zbyt wysoka. Skarżący podkreślił, że w rozstrzygnięciu decyzji nie wskazano jakie kary zostały orzeczone za poszczególne uchybienia. Oprócz tego powtórzył w całości zarzuty, jakie sformułował w odwołaniu od decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w G. W jego ocenie jedynym uchybieniem, które zostało stwierdzone jest brak stosownej zgody na rozbiórkę mięsa oraz warunków weterynaryjnych do prowadzenia rozbiórki mięsa drobiowego zgodnie z przepisami. Natomiast nałożona przez organ kara jest niewspółmiernie wysoka w stosunku do stwierdzonych uchybień, a wobec tego winna być obniżona o około 80 %. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując prezentowaną dotychczas argumentację i wskazując, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii w G. nie naruszają prawa. Na rozprawie, która miała miejsce w dniu [...]r., pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko zaprezentowane w skardze, a ponadto zarzucił organowi administracji, iż ten powołując się na regulacje wspólnotowe nie wyjaśnił, czy maja one bezpośrednie zastosowanie względem skarżącego. Nadto podkreślił, że dokumentacja fotograficzna z kontroli, stanowiąca dowód w postępowaniu administracyjnym nie została udostępniona skarżącemu przed wydaniem decyzji. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że wymierzona kara jest adekwatna do popełnionych naruszeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skargę R. D. należało uwzględnić, aczkolwiek tylko nie które z podniesionych przez stronę zarzutów okazały się skuteczne. Kontrola sprawowana przez Sąd Administracyjny opiera się na kryterium oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Kontrola ta dokonywana jest w granicach danej sprawy, niezależnie od zarzutów i wniosków skargi oraz powołanej w niej podstawy prawnej – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a. ). Mając na względzie treść przywołanych przepisów Sąd doszedł do przekonania, że koniecznym jest uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w K. jak i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w G. z dnia [...]r. Formalnoprawny wzorzec decyzji administracyjnej został zawarty w art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. - zwanej dalej K.p.a.). Jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej, obok oznaczenia organu i stron postępowania oraz podpisu osoby uprawnionej do jej wydania, jest rozstrzygnięcie. Stanowi ono bowiem komunikat, w oparciu o który strona dowiaduje się o przyznanych jej uprawnieniach lub nałożonych na nią obowiązkach. Z tego też względu rozstrzygnięcie winno być konkretne i niebudzące wątpliwości oraz cechować się precyzją,. Tak określonemu wzorcowi decyzji nie odpowiada treść decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w G. Trafnie bowiem pełnomocnik skarżącego podkreślił, zarówno na etapie postępowania odwoławczego jak i w skardze, że ze wspomnianej decyzji nie wynika, jakie kary zostały orzeczone za poszczególne uchybienia. W istocie bowiem kara za każde ze stwierdzonych przez organ uchybień mogłaby stanowić przedmiot rozstrzygnięcia odrębnej decyzji. Z tego też powodu organ był zobligowany do precyzyjnego wskazania każdego uchybienia z osobna oraz sankcji za jego stwierdzenie. Z decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w G. wynika natomiast tylko, że na R. D. nałożono karę w wysokości [...]zł, a dopiero z treści uzasadnienia wynika, że jest to kwota odzwierciedlająca sumę kar za naruszenie konkretnych przepisów. Trzeba jednak zauważyć, że uzasadnienie decyzji służy wyjaśnieniu rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji, a wobec tego nie może tegoż rozstrzygnięcia zastępować (podobnie NSA w wyroku z dnia 22 listopada 2001 r. sygn. akt II SA 924/01 – Lex nr 81816 oraz w wyroku z dnia 30 czerwca 1998 r. sygn. akt I SA/Łd 1478/96 – nie publ.). W konsekwencji nie można przyjąć, że doszło do prawidłowego ustalenia kary za ujawnione naruszenia obowiązujących przepisów. Na marginesie jedynie można dodać, że również uzasadnienie decyzji organu I instancji jest pod tym względem dalekie od doskonałości, gdyż przywołując poszczególne przepisy i odnosząc ich treść do ujawnionych uchybień, nie podano granic kar za ich naruszenie. Organ nie wyjaśnił bowiem, czy stwierdzając istnienie poszczególnych naruszeń przepisów wymierzył kary w górnych, czy też dolnych granicach oraz jakie kryteria przyjął przy ustalaniu rozmiaru sankcji. W konsekwencji stwierdzić trzeba, że uzasadnienie w tym zakresie w istocie nie wyjaśnia treści rozstrzygnięcia, co czyni cała decyzję nieprecyzyjną i mało zrozumiałą. Dodać do tego należy, że w sposób nieprawidłowy skonstruowana została podstawa prawna decyzji organu I instancji. Nie ulega żadnej wątpliwości, że ogólne powołanie się na akt prawny - w opisywanym przypadku rozporządzenie Parlamentu europejskiego i Rady nr 852/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE.L nr 139/1), rozporządzenie Parlamentu europejskiego i Rady nr 853/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz. Urz. UE.L nr 139/55) oraz rozporządzenie Parlamentu europejskiego i Rady nr 178/2002 z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. UE.L nr 31/1) jest niewystarczające. Podstawa prawna decyzji musi cechować się dokładnością, a więc należy w niej wskazać konkretne przepisy, mające zastosowanie w sprawie (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 7, warszawa 2005 r. str. 511). Organ pierwszej instancji, powołując w podstawie prawnej wspomniane wyżej rozporządzenia nie wskazał żadnych konkretnych przepisów, co niewątpliwie należy uznać za wadę wspomnianej decyzji. Aby bowiem ustalić prawidłowość zastosowania norm, w oparciu o które działał organ, konieczne jest ich precyzyjne określenie zwłaszcza, że niejednokrotnie ich adresatami mogą być zarówno strony jak i organy. Zasygnalizowanych uchybień decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w G. nie dostrzegł organ odwoławczy utrzymując tę decyzję w mocy. Co prawda decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w K., a zwłaszcza jej uzasadnienie, w nieporównywalnie większym stopniu odpowiada wzorcowi normatywnemu zawartemu w art. 107 § 1 K.p.a. i czyni zadość zasadzie tłumaczenia przesłanek wyrażonej w art. 11 K.p.a., nie mniej jednak, ze względu na to, iż utrzymuje w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji obarczone zasygnalizowanymi wyżej uchybieniami, również i ona wymaga uchylenia. Podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy prawidłowo wyjaśnił stronie jakie konkretnie przepisy naruszyła i w związku z tym jakie są granice ustawowo przewidzianych sankcji. Podobnie jednak, jak uczynił to organ I instancji, nie wskazał w rozstrzygnięciu rozmiaru kar za poszczególne uchybienia. W odniesieniu do decyzji organów obydwu instancji trafny okazał się również zarzut niedostatecznego wyjaśnienia, na czym konkretnie miało polegać utrudnienie kontroli, o czym organy wspomniały w swoich decyzjach. Organ pierwszej instancji w ogóle nie wyjaśnił, co konkretnie uczynił skarżący w celu utrudnienia lub uniemożliwienia kontroli, co bez wątpienia może być traktowane jako mankament wydanej decyzji. Organ odwoławczy wskazał co prawda, że utrudnienie przeprowadzenia kontroli polegało na dwugodzinnym uniemożliwieniu dostępu do pomieszczeń przedsiębiorcy, spowodowanym brakiem klucza. Nie wyjaśnił jednak, z czego wywodzi, że wspomniane działanie miało charakter zamierzony, nie zaś podyktowany okolicznościami niezależnymi. Nietrafne okazało się natomiast kwestionowanie zastosowania powołanych przez organy przepisów wspólnotowych w odniesieniu do przedsiębiorcy. Skarżący nie wyjaśnił, które przepisy jego zdaniem przewidują okresy ochronne dla przedsiębiorców i na jakiej podstawie uważa, że mogłyby one nie mieć zastosowania w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu stan prawny w tym zakresie nie budzi wątpliwości. Również podniesiony w trakcie rozprawy zarzut nieudostępnienia skarżącemu dokumentacji fotograficznej okazał się chybiony. Skarżący nie kwestionował ustaleń poczynionych przez organ w trakcie przeprowadzania kontroli, co znalazło swoje odzwierciedlenie w protokole. Dokumentacja fotograficzna znajdując się w aktach sprawy stanowi potwierdzenie tych ustaleń. Stąd też trudno uznać, że ewentualna odmowa wglądu do tej dokumentacji, czego nawiasem mówić w żaden sposób nie uprawdopodobniono, mogłaby być uznana za znaczące naruszenie prawa, skoro nie zakwestionowano treści samego protokołu. Błędne w tym kontekście jest przekonanie skarżącego (wyrażane w odwołaniu i w skardze), że zarzuty dotyczące braku higieny personelu, pomieszczeń i narzędzi są nieuzasadnione. Ustalenia organu w tym zakresie są odmienne, nie budzą wątpliwości i świadczą o rażących naruszeniach nie tylko obowiązujących przepisów ale też elementarnych zasad higieny. W toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego, organ winien sformułować rozstrzygnięcie swojej decyzji w sposób jednoznaczny, precyzując zarazem za jakie konkretnie naruszenia przepisów ustalono poszczególne kary, zaś w uzasadnieniu, oprócz przywołania odpowiednich przepisów i odniesienia ich do ustalonego stanu faktycznego, winien jeszcze wskazać, dlaczego uważa, że rozmiar kary, w konkretnym przypadku należy ustalić w taki, a nie inny sposób. Nadto podstawa prawna wydanego rozstrzygnięcia winna być skonstruowana w taki sposób, aby możliwe było ustalenie jakie konkretnie przepisy zastosował organ przy jej wydawaniu. Mając powyższe na względzie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji orzeczenia. W oparciu o art. 152 P.p.s.a. orzeczono o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a.