II SA/Gl 960/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Protokolant stażysta Ewelina Kutermankiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi M. B. i K. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na włączenie dopływu gazu 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta B. z dnia [...] r. nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 2) uchyla decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta B. z dnia [...] r. nr [...] , 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W toku postępowania wszczętego z urzędu na skutek wystąpienia M. i K. B., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), nakazał E. i K. P. 1) wyłączyć z użytkowania wewnętrzną instalację gazową w części dwurodzinnego budynku mieszkalnego przy ulicy A w B., będącej własnością E. i K. P., przez odcięcie dopływu gazu do tej instalacji na zaworze głównym (dokonane przez przedstawiciela Rozdzielni Gazu), 2) doprowadzić sposób odprowadzania spalin z zainstalowanego na parterze kotła gazowego typu 2f 20 kW do zgodności z przepisami § 175 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), przedłożyć aktualny protokół mistrza kominiarskiego stwierdzający doprowadzenie do zgodności z warunkami technicznymi oraz wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na ponowne włączenie zasilania gazu. W uzasadnieniu tej decyzji organ nadzoru budowlanego wskazał, że wewnętrzna instalacja gazowa realizowana była na podstawie decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. Po wykonaniu robót budowlanych inwestorzy przedłożyli zaświadczenie odbioru przewodów kominowych wystawione przez mistrza kominiarskiego E. Ł. oraz protokół z okresowej kontroli przewodów kominowych i na tej podstawie organ wydał zaświadczenie z dnia [...] 2003 r. o przyjęciu zawiadomienia o wykonaniu wewnętrznej instalacji gazowej. Okazało się jednak, że dokumenty stanowiące podstawę do wydania zaświadczenia okazały się fałszywe, stąd zaświadczenie to z mocy prawa traci swoją ważność. Z uwagi na powyższe oraz biorąc pod uwagę fakt nieprawidłowego odprowadzania spalin z kotła gazowego, co stwarza możliwość zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi, należało – zdaniem organu – wydać decyzję jak w części wstępnej. Kolejną decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną z powołaniem się na art. 105 kpa, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie usunięcia zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi i doprowadzenia do zgodności z przepisami wewnętrzną instalację gazową i zezwolił na ponowne włączenie odłączonego dopływu gazu zasilającego tę instalację, zastrzegając, że "powyższe rozstrzygnięcie stanowi równocześnie wezwanie Rozdzielni Gazu B. do dokonania ponownego włączenia (na zaworze głównym) dopływu gazu do instalacji". Motywując podjętą decyzję organ stwierdził, że E. i K. P. przedłożyli aktualne zaświadczenie mistrza kominiarskiego P. W. o prawidłowości wykonania i sprawności przewodu wentylacyjnego (z pomieszczenia, w którym znajduje się kocioł gazowy) oraz zdjęcie usytuowania wylotu spalin z pieca gazowego. Prawidłowość usytuowania tego wylotu potwierdzona została w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] 2005 r. Ustały zatem przyczyny wyłączenia dopływu gazu do przedmiotowej instalacji gazowej tym samym dalsze prowadzenie postępowania stało się bezprzedmiotowe. Od decyzji tej wniesione zostały dwa odwołania. E. i K. P. zakwestionowali nienadanie pierwszoinstancyjnemu rozstrzygnięciu rygoru natychmiastowej wykonalności. Z kolei M. I K. B. podważali prawidłowość ustalenia, że sposób odprowadzania spalin odpowiada obowiązującym przepisom, na dowód czego przedłożyli opinię Korporacji Kominiarzy Polskich Oddział w C. i powołali się na opinię mistrza kominiarskiego S. J. z dnia [...] 2005 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...]. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 105 kpa, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy na wstępie zauważył, że organ pierwszej instancji w sposób błędny określił budynek mieszkalny jako dwurodzinny. W przedmiotowym budynku wydzielone są dwa lokale mieszkalne, jednakże w świetle definicji zawartej w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego z 1994 r. jest to budynek mieszkalny jednorodzinny. Wydzielenie bowiem w budynku wolno stojącym albo budynku w zabudowie szeregowej, bliźniaczej lub grupowej nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego mieszkalnego i jednego użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku nie pozbawia takiego budynku charakteru budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Ustawowa definicja budynku jednorodzinnego jest wiążąca przy stosowaniu przepisów podustawowych, w tym rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W § 175 ust. 1 rozporządzenia zawarto zapis, że indywidualne koncentryczne przewody powietrzno-spalinowe lub oddzielne przewody powietrzne i spalinowe od urządzeń gazowych z zamkniętą komorą spalania, mogą być wyprowadzone przez zewnętrzną ścianę budynku, jeżeli urządzenia te mają moc cieplną nie większą niż 21 kW w wolno stojących budynkach jednorodzinnych, zagrodowych i rekreacji indywidualnej, 5 kW – w pozostałych budynkach mieszkalnych. Organ odwoławczy następnie wywiódł, że E. i K. P. zamontowali kocioł gazowy z zamkniętą komorą spalania, którego moc cieplna nie jest większa niż 21 kW, zatem przewody powietrzno-spalinowe od tego urządzenia mogą by wyprowadzane przez zewnętrzną ścianę budynku. Brak podstaw do tego, by spaliny były wyprowadzane ponad dach budynku. Takie rozwiązanie odprowadzania spalin jest także zgodne z warunkami pozwolenia na budowę wewnętrzną instalacji gazowej, stąd zaświadczenie mistrza kominiarskiego P. W. z dnia [...] 2005 r. można uznać za zgodne z prawdą i przepisami. W świetle tych ustaleń, w ocenie organu odwoławczego, zarzuty M. i K. B. o ewentualnym zagrożeniu ich zdrowia i życia nie można uznać za zasadne. Także nieusprawiedliwione są zarzuty E. i K. P. co do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, skoro w art. 108 kpa szczegółowo podano, kiedy może być nadany decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. i K. B. wnieśli "o zajęcie w tej sprawie stanowiska" co do zgodności z przepisami decyzji organów nadzoru budowlanego. Zdaniem skarżących błędny jest pogląd organu odwoławczego, by przedmiotowy budynek mógł zostać uznany za budynek mieszkalny jednorodzinny. W budynku tym wydzielone zostały dwa niezależne lokale mieszkalne, stanowiące odrębną własność: na parterze i pierwszym piętrze (p. P.) oraz na drugim piętrze i poddaszu (skarżący). Przepisy, na które powołuje się organ, nie uwzględniają faktu, że wolno stojący budynek mieszkalny może być kilkupiętrowy. Stan rzeczy jaki zaakceptował organ powoduje, że spaliny z kotła gazowego wyprowadzane na zewnątrz jedynie za ścianę nie zaś ponad połać budynku przenikają przez okna do ich lokalu mieszkalnego. Stanowi to zagrożenie dla ich życia i zdrowia. Nieprawidłowości w tym zakresie stwierdzili mistrz kominiarski S. J. i Prezes Oddziału w U. Korporacji Kominiarzy Polskich, czego organ nie uwzględnił. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podtrzymał dotychczasowe stanowisko i argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Skarżący w kilku pismach procesowych w toku postępowania sądowego akcentowali niebezpieczeństwo jakie przynosi wyprowadzenie spalin tylko na zewnątrz ściany budynku. Powołali się na kolejną decyzję z dnia [...] r., w której Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. nakazał p. P. doprowadzić przewód powietrzno-spalinowy do takiego stanu, by usuwane przez ten przewód spaliny nie powodowały zamakania i zamarzania powierzchni zewnętrznej ściany budynku. Skarżący wskazali, że K. P. prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] r. skazany został za sfałszowanie zaświadczenia odbioru przewodów kominowych oraz wyłudzenie poświadczenia nieprawdy przez wprowadzenie w błąd urzędnika organu nadzoru budowlanego. Uczestnik postępowania K. P. wniósł o oddalenie skargi podając, że określony w decyzji organu nadzoru budowlanego z dnia [...] r. nakaz wykonał jeszcze przed doręczeniem mu tej decyzji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn niż w niej podane. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności zauważyć przyjdzie, że E. i K. P. roboty budowlane polegające na wykonaniu wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym położonym w B. przy ulicy A rozpoczęli na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę, którą jednocześnie zatwierdzony został przedłożony przez inwestorów projekt budowlany. Następnie, po zakończeniu robót, pismem z dnia [...] 2003 r. zawiadomili Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta B. o zakończeniu robót i zamiarze przystąpienia do użytkowania instalacji gazowej. Organ nadzoru budowlanego nie wniósł wówczas sprzeciwu w trybie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), zwanej dalej ustawą, co więcej w dniu [...] 2003 r. wydał zaświadczenie o przyjęciu tego zawiadomienia, co stanowiło podstawę do włączenia gazu do wykonanej instalacji przez dostawcę gazu po uprzednim zawarciu umowy o dostarczenie gazu. W wyniku wystąpienia skarżących, którzy poinformowali organ nadzoru budowlanego o niebezpieczeństwie zagrożenia ich życia lub zdrowia oraz nieprawidłowościach związanych ze zgłoszeniem zakończenia robót organ ten wszczął postępowanie w oparciu o przepis art. 66 ustawy. Zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym (pkt 1) albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia (pkt 2) właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Z kolei w myśl art. 66 ust. 2 ustawy w decyzji, o której mowa powyżej, organ może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja wydana na podstawie art. 66 jest rozstrzygnięciem kończącym postępowanie wszczęte w tym trybie, zatem nie jest już możliwe wydanie kolejnej decyzji na podstawie tego przepisu, w szczególności zaś o zezwoleniu na użytkowanie obiektu lub jego części w stosunku do którego uprzednio decyzyjnie zakazano użytkowania. W rozpoznawanej sprawie o ile organ uznał za celowe i niezbędne wszczęcie postępowania w trybie art. 66 ustawy, jego rzeczą było przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i dopiero po zebraniu materiału dowodowego załatwić sprawę przez wydanie decyzji. W toku tego postępowania, wobec powstania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego wykonanej instalacji gazowej, organ nadzoru budowlanego miał możliwość nałożenia w drodze postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy, na użytkowników tej instalacji obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Identyczną podstawę dla organu stwarza przepis art. 62 ust. 3 ustawy (dodatkowo zarządzić może przeprowadzenie kontroli). Wykazanie przez użytkowników, że instalacja jest we właściwym stanie technicznym i nie powoduje zagrożeń dla życia lub zdrowia dawałoby podstawę do umorzenia postępowania wszczętego w trybie art. 66 ustawy. W przeciwnym razie organ uprawniony byłby do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości z możliwością orzeczenia o zakazie użytkowania instalacji gazowej. Tymczasem organ bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w dniu [...] 2005 r. wydał na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2 ustawy decyzję zakazującą użytkowania instalacji gazowej i nakładającą obowiązek doprowadzenia sposobu odprowadzania spalin do stanu zgodnego z przepisami, nie precyzując dokładnie tych nieprawidłowości (przywołanie jedynie przepisu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. należy uznać za niewystarczające). Wadliwość tej decyzji, w każdym razie przedwczesność biorąc pod uwagę ówczesny stan sprawy, spowodowała niewłaściwe ukierunkowanie postępowania prowadzonego w dalszym ciągu na podstawie art. 66 ustawy. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] r. w części umarzającej postępowanie wydane zostały z rażącym naruszeniem art. 105 § 1 kpa, z kolei w części rozstrzygającej o zezwoleniu na ponowne włączenie dopływu gazu – bez podstawy prawnej. Organy obu instancji w motywach pisemnych swych decyzji nie wskazują nawet na jakiej podstawie prawnej orzeczono o zezwoleniu, w istocie o pozwoleniu na użytkowanie instalacji gazowej. Do rozstrzygnięcia takiego nie uprawniał ani analizowany przepis art. 66 ustawy, ani inny przepis ustawy, w szczególności zaś art. 55. Z kolei wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia [...] r. kończyło postępowanie wszczęte w trybie art. 66 ustawy, zatem orzeczenie o umorzeniu postępowania już uprzednio zakończonego należało uznać za kwalifikowaną obrazę proceduralnej normy art. 105 § 1 kpa. Nie sposób przy tym uznać, by decyzja w części umarzającej kończyła inne postępowanie, np. wszczęte w trybie art. 62 ustawy już po wydaniu decyzji z dnia [...] r. (z akt sprawy i stanowiska organów nie wynika nawet, by takie postępowanie zostało wszczęte). Stwierdzenie w toku kontroli sądowej przyczyn nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa (wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa) obliguje Sąd do stwierdzenia nieważności kontrolowanych decyzji. Mając to na względnie Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. Jednocześnie dostrzegając naruszenie prawa w poprzedzającej decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r., a zatem w postępowaniu w granicach sprawy, której skarga dotyczy, uchylił tę decyzję na mocy art. 135 ppsa uznając, że jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. O kosztach postępowania sądowego, które sprowadzały się do wpisu od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 ppsa. Ponownie rozpoznając sprawę, wobec wyeliminowania z obrotu prawnego wymienionych decyzji, zajdzie potrzeba zakończenia postępowania wszczętego z urzędu w dniu [...] 2005 r. Sąd podziela pogląd organu odwoławczego, że ustanowiony w art. 3 ustawy tzw. słowniczek określeń jest obowiązujący przy stosowaniu wszystkich przepisów prawa budowlanego, zatem nie tylko ustawy, ale również przepisów wykonawczych, w tym rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wydzielenie więc w budynku wolno stojącym albo w budynku w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej dwóch lokali mieszkalnych nie oznacza, że budynek taki traci charakter budynku mieszkalnego jednorodzinnego w rozumieniu art. 3 pkt 2a ustawy. Skoro tak, to w wolno stojących budynkach jednorodzinnych, w tym w budynkach w których wydzielone zostały dwa lokale mieszkalne, indywidualne koncentryczne przewody powietrzno-spalinowe lub oddzielne przewody powietrzne i spalinowe od urządzeń gazowych z zamkniętą komorą spalania mogą być wyprowadzone przez zewnętrzną ścianę budynku, jeżeli urządzenia te mają moc cieplną nie większą niż 21 kW, przy zachowaniu wymaganej odległości między wylotami przewodów (§ 175 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych). Stwierdzenie zaś, że instalacja gazowa wykonana została bez odstępstwa od ustaleń i warunków pozwolenia oraz zatwierdzonego projektu budowlanego, a nadto że odpowiada obowiązującym przepisom techniczno-budowlanym oznacza, że instalacja znajduje się w odpowiednim stanie technicznym i co do zasady nie powoduje zagrożeń dla życia lub zdrowia ludzi, środowiska lub bezpieczeństwa mienia. Powyższą ocenę prawną uwzględnią organy nadzoru budowlanego w toku ponownego rozpoznania sprawy.