II SA/Gl 962/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan,, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2011 r. sprawy ze skarg [A] Sp. z o.o. w W. i [B] Sp. Jawna w K. na uchwałę Rady Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w częściach określonych w § 1 pkt 3 lit. a, c, d i pkt 4 lit. b oraz w § 3 pkt 1 lit. a, c, d i pkt 2 lit. b; 2. zasądza od Gminy C. na rzecz każdego ze skarżących kwoty po 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miasta C. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.), podjęła w dniu [...] r. uchwałę nr [...] w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na terenie gminy C. w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Powyższa uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Woj. [...]. z dnia [...] r. Nr [...], poz. [...] i weszła w życie po upływie 14 dni. Wojewoda S. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] stwierdził nieważność tejże uchwały, w częściach określonych w § 1 pkt 2 lit. a, § 1 pkt 4 lit. a, d, e, § 3 pkt 2 lit. a i d. Skargi na powyższą uchwałę wnieśli: - [A] Sp. z o.o. w W., - [B] Sp. Jawna w K. Skarżąca [A] Sp. z o.o. w skardze wniesionej w dniu [...] r., powołując się na bezskuteczność wezwania do usunięcia naruszenia (pismo nadano za pośrednictwem poczty w dniu [...] r., na które nie udzielono odpowiedzi), domagała się stwierdzenia nieważności powyższej uchwały w częściach, określonych w § 3 pkt 1 lit. a, § 3 pkt 1 lit. c oraz § 3 pkt 2 lit. b – w zakresie słów "na terenie gminy C.". Nadto skarżąca Spółka wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podano, że Spółka ubiega się o wydanie zezwolenia na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, lecz Prezydent Miasta C. wydał decyzję odmowną z powodu niespełnienia wymagań, określonych w zaskarżonych przepisach uchwały. Zdaniem skarżącej, kwestionowana uchwała narusza w tym zakresie przepisy § 3 ust. 1 pkt 1 rozp. Ministra Środowiska z dnia 30 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia (Dz. U. z 2006 r. Nr 5, poz. 33) w zw. z art. 7 ust. 3a ustawy, bowiem została wydana z przekroczeniem delegacji określonej w tym przepisach odnośnie wymagań wobec bazy transportowej i bazy lokalnej przedsiębiorcy oraz usytuowania myjni do mycia pojazdów asemizacyjnych. Nadto, z naruszeniem § 3 ust. 1 cyt. rozp., w sposób nieprecyzyjny i niezrozumiały określono wymagania, jakie powinien spełnić przedsiębiorca ubiegający się o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Wreszcie, wymagania w tym zakresie określono w sposób dyskryminujący i utrudniający konkurencję oraz dostęp do rynku przedsiębiorców spoza C. Skarżąca Spółka podkreśliła, że zgodnie z delegacją, uchwała winna obejmować jedynie opis wyposażenia technicznego, a niedopuszczalne było zawarcie regulacji co do wymogów samej bazy transportowej, myjni pojazdów i zaplecza biurowego, a przy tym wymogi użytkowania obiektów budowlanych reguluje ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, nie przewidując we wszystkich przypadkach wymogu uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta C. wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem organu, zakwestionowane zapisy uchwały mają charakter racjonalny, a oczekiwania wobec przedsiębiorców co do posiadania dopuszczonej do użytkowania bazy transportowej, myjni i zaplecza biurowego na terenie gminy, uwzględniają realne potrzeby rynku. Z kolei [B] Sp. Jawna, w skardze wniesionej w dniu [...] r., poprzedzonej bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] r., na które organ nie udzielił odpowiedzi, domagała się stwierdzenia nieważności § 1 pkt 3 lit. a, c, d i pkt 4 lit. b powyższej uchwały, ewentualnie stwierdzenia jej wydania w tym zakresie z naruszeniem prawa oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca Spółka jako przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą polegającą m. in. na zbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, powołując się na fakt ubiegania się o udzielenie zezwolenia z terenu C. i wydania decyzji odmownej z powodu niespełnienia wymagań, określonych w zakwestionowanych przepisach uchwały, zarzuciła jej wydanie w tym zakresie z naruszeniem art. 20 i 22 Konstytucji, art. 6 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.), art. 7 ust. 3a, art. 8 ust. 1 i 1a, 2 i 3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz powołanego wyżej rozp. MŚ z uwagi na przekroczenie upoważnienia dla organu, wyrażające się w żądaniu od podmiotów ubiegających się o uzyskanie zezwolenia posiadania dopuszczonej do użytkowania bazy transportowej na terenie gminy C. oraz zaplecza biurowego i wymóg udokumentowania tego faktu, a także posiadania myjni do mycia i dezynfekcji pojazdów. Zdaniem skarżącej brak też podstaw do nałożenia takich warunków na przedsiębiorcę w świetle wymogów ustawowych wniosku o udzielenie zezwolenia. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta C. wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie, domagając się zasądzenia zwrotu kosztów postępowania i podtrzymując dotychczasowe stanowisko co do zasadności uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Obie skargi zasługują na uwzględnienie. Z mocy art. 101 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie przedmiotem skarg jest akt prawa miejscowego, zaś obie skargi zostały poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, na które organ gminy nie udzielił odpowiedzi, a ponadto, skargi wniesiono w ustawowym terminie, tj. 60 dni od doręczenia wezwania zgodnie z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na taki tryb wnoszenia skarg wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 2/07 (ONSA i WSA 2007/3/60). Stąd też brak podstaw prawnych do odrzucenia skarg jako niedopuszczalnych na gruncie art. 58 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazać też przyjdzie, że oba podmioty jako przedsiębiorcy ubiegający się o udzielenie zezwoleń na prowadzenie działalności, uregulowanej zaskarżoną uchwałą, są legitymowane do wniesienia skargi, bowiem akt ten narusza ich uprawnienia. Stąd też obie skargi podlegały merytorycznemu rozpoznaniu jako wniesione przez legitymowane podmioty. Zdaniem sądu administracyjnego, skargi musiały odnieść skutek, bowiem zaskarżona uchwała w zakwestionowanych częściach zapadła z naruszeniem prawa. Z mocy art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, prawo stanowienia aktów prawa miejscowego przysługuje gminie jedynie na podstawie upoważnień ustawowych. Nie budzi wątpliwości, że taki charakter prawny nosi uchwała rady gminy określająca wymagania, jakie powinien spełnić przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, podjęta na gruncie art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. (Dz. U. Nr 92, poz. 753), która weszła w życie z dniem 1 sierpnia 2009 r. Z mocy delegacji ustawowej, określenie takich wymagań następuje przy uwzględnieniu: 1) opisu wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań, 2) w przypadku zezwoleń z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy – również wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych, do których odpady mają być przekazywane. Jednocześnie z mocy art. 7 ust. 7 ustawy Minister Środowiska wydał w dniu 30 grudnia 2005 r. rozporządzenie w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia. W świetle § 2 ust. 1 i § 3 ust. 1 cyt. rozp. wymagania te obejmują opis wyposażenia technicznego, uwzględniający wymagania dotyczące pojazdów, pojemników lub worków oraz bazy transportowej oraz zabiegi sanitarne i porządkowe związane ze świadczonymi usługami, które to wymagania określa się w sposób precyzyjny, zrozumiały, niedyskryminujący, nieograniczający konkurencji oraz nieutrudniający dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących usługi. Zdaniem sądu administracyjnego, nie powinno budzić wątpliwości, że zaskarżona uchwała, gdy idzie o postanowienia § 1 pkt 3 lit. a, c i d, regulująca wymagania dotyczące bazy transportowej w przypadku przedsiębiorców ubiegających się o zezwolenie na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz pozbawienia § 3 pkt 1 lit. a, c i d, zawierająca identyczne wymogi co do przedsiębiorców ubiegających się o zezwolenie na świadczenie usług w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, zapadła z przekroczeniem delegacji ustawowej i naruszeniem powołanego wyżej rozporządzenia wykonawczego. Brak bowiem podstawy prawnej do nakładania na obie kategorie przedsiębiorców wymogu posiadania dopuszczonej do użytkowania bazy transportowej i zaplecza biurowego na terenie gminy C. oraz wykazania tego faktu dokumentami. Co prawda ustawodawca założył, że przedsiębiorca winien posiadać bazę transportową, ale organ gminy został upoważniony jedynie do określenia wymagań, obejmujących opis wyposażenia technicznego takiej bazy. Pod tym pojęciem nie mieści się określenie położenia tej bazy na terenie gminy, w której przedsiębiorca ubiega się o udzielenie pozwolenia. Miejsce położenia bazy transportowej jest obojętne, a zawarty w zaskarżonej uchwale wymóg usytuowania bazy na terenie gminy C. w oczywisty sposób dyskryminuje, ogranicza konkurencję i utrudnia dostęp do rynku przedsiębiorców spoza C., co wbrew poglądowi gminy, wcale nie chroni konsumentów. Wymogi dopuszczenia obiektów do użytkowania reguluje zaś Prawo budowlane. Pod pojęciem bazy transportowej nie sposób też rozumieć zaplecza biurowego do obsługi klientów firmy. Nie jest to bowiem opis wyposażenia technicznego bazy transportowej. Żadne względy nie stwarzają więc podstawy prawnej do regulowania tej materii w uchwale, podejmowanej w trybie art. 7 ust. 3a ustawy. Konsekwencją uznania bezpodstawności zapisów w tym względzie jest też wymóg udokumentowania posiadania bazy transportowej i zaplecza biurowego na terenie C., a przy tym wymogi wniosku o udzielenie zezwolenia reguluje przepis art. 8 ust. 1 i 2 ustawy, zaś z mocy art. 8a ust. 1, właściwy do udzielenia zezwolenia organ przed podjęciem decyzji jest uprawniony do wezwania przedsiębiorcy do uzupełnienia brakującej dokumentacji poświadczającej spełnienie warunków określonych przepisami prawa, wymaganych do wykonywania działalności oraz dokonania kontrolnego sprawdzenia faktów, podanych we wniosku. Skoro ustawodawca uregulował tryb wzywania przedsiębiorcy o dokumentację i sprawdzenia faktów przez organ właściwy do udzielenia zezwolenia, to brak przesłanek do regulowania tej materii w akcie prawa miejscowego, określającego wymagania dotyczące bazy transportowej. Wreszcie, rozważenia wymaga zasadność nałożenia na obie kategorie przedsiębiorców wymogu posiadania myjni do mycia i dezynfekcji pojazdów na terenie gminy C. (§ 1 pkt 4 lit. b oraz § 3 pkt 2 lit. b uchwały). W świetle powyższych wywodów nie powinno budzić wątpliwości, że bezprawne jest wskazanie lokalizacji takiej myjni, a przy tym skarżąca Spółka [A], kwestionowała jedynie ten zapis uchwały w zakresie słów "na terenie gminy C.". Z dołączonych do skargi dokumentów wynika bowiem, że przedsiębiorca posiada taką myjnię, ale w innej gminie. Natomiast skarżący [B], podważa wymóg posiadania samej myjni, jako że zawarł jedynie umowę na świadczenie usług w tym zakresie z inną firmą. Wskazać przyjdzie, że wymóg posiadania myjni do mycia i dezynfekcji pojazdów zawarto w postanowieniach uchwały dotyczących zabiegów sanitarnych i porządkowych związanych ze świadczonymi usługami. Zdaniem sądu administracyjnego, zabiegi te mogą być wykonywane bez posiadania własnej myjni przez przedsiębiorcę ubiegającego się o zezwolenie na prowadzenia działalności z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Należy mieć też na uwadze fakt, że na podstawie delegacji zawartej w art. 2 ust. 2 ustawy, Minister Infrastruktury wydał rozp. z dnia 12 listopada 2002 r. w sprawie wymagań dla pojazdów asemizacyjnych (Dz. U. Nr 193, poz. 1617 ze zm.), nakładając obowiązek ich umycia po zakończeniu pracy i odkażenia części spustowej zbiornika (§ 10 rozp.). Wydaje się racjonalne, żeby zabiegi te mogły być wykonywane w miejscu zakończenia pracy. Stąd też przedsiębiorca winien mieć wybór, czy zabiegi sanitarne i porządkowe zostaną wykonane we własnej myjni, czy też w myjni, prowadzonej przez innego wyspecjalizowanego przedsiębiorcę. Istotny jest też fakt, że mycie i naprawa pojazdów poza myjnią i zakładem remontowym, dopuszczalne jest na zasadach, określonych w regulaminie utrzymania porządku i czystości, uchwalonym w trybie art. 4 ustawy. Zakres umocowania do stanowienia aktów prawa miejscowego nie może być interpretowany rozszerzająco. Wymóg posiadania przez przedsiębiorców myjni do mycia i dezynfekcji pojazdów nie może być zaś podciągnięty pod pojęcie opisu wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań, jako że myjnia nie stanowi elementu samej bazy transportowej, ani też nie chodzi o zabiegi sanitarne i porządkowe związane ze świadczonymi usługami. W konsekwencji, podzielić należy zarzuty skarżącego [B], że nałożenie na przedsiębiorcę takiego wymogu przekracza delegację ustawową, uzupełnioną rozporządzeniem wykonawczym. Odmienna, roszerzająca wykładnia art. 7 ust. 3a ustawy, doprowadziłaby też do naruszenia zasady swobody działalności gospodarczej, gwarantowanej wyżej powołaną ustawą o swobodzie działalności gospodarczej. Zważyć bowiem przyjdzie, że przepis art. 6a ustawy o utrzymaniu czystości, wyłącza zastosowanie do zezwoleń jedynie przepis art. 11 ust. 9 tej ustawy. Z kolei z mocy art. 22 Konstytucji, ograniczenie wolności działalności gospodarczej dopuszczalne jest w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Stąd też o ile ustawa o utrzymaniu czystości... wprowadza wymóg uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej, to przesłanki warunkujące udzielenie takiego zezwolenia nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Wreszcie, zważyć przyjdzie, że z punktu widzenia ochrony środowiska nie wydaje się racjonalne, aby każdy przedsiębiorca posiadał własną myjnię do mycia i dezynfekcji pojazdów. Zabiegi te mogą wykonywać inne podmioty, prowadzące tego rodzaju działalność. Przedsiębiorca winien mieć wybór, czy zabiegi takie wykona we własnej myjni, czy też skorzysta z usług wyspecjalizowanej firmy. Sam fakt posiadania myjni nie gwarantuje też, że sprzęt będzie utrzymywany w czystości i higienicznych warunkach i nie jest niezbędny do prowadzenia działalności, o której mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała w częściach określonych w § 1 pkt 3 lit. a, c, d i pkt 4 lit. b oraz w § 3 pkt 1 lit. a, c, d i pkt 2 lit. d, zapadła z naruszeniem prawa, co winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności w tym zakresie na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Upływ roku od daty podjęcia uchwały nie stanowi przeszkody prawnej do wydania takiego rozstrzygnięcia, bowiem stanowi ona akt prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wyjaśnić też przyjdzie, że wyeliminowanie z obrotu prawnego zapisów § 3 pkt 1 lit. d i pkt 2 lit. b uchwały, które nie były objęte skargą Spółki [A], nastąpiło z urzędu zgodnie z zasadą, wyrażoną w art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Działanie takie było zaś niezbędne w sytuacji uwzględnienia skargi [B] na analogiczne zapisy uchwały, zawarte w § 1 pkt 1 lit. d i pkt 2 lit. b. Z uwagi na fakt, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, który wszedł w życie, mimo uwzględnienia skargi, brak podstawy do orzeczenia o jej niewykonalności w wyeliminowanym z obrotu prawnego zakresie (art. 152 w zw. z art. 61 § 3 tej ustawy). O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 300 zł, wynagrodzenie fachowego pełnomocnika w kwocie 240 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, czyli łącznie 557 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżących po myśli art. 200, art. 202, art. 205 § 2 i art. 209 powołanej ustawy.