II SA/Gl 962/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi E.W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 15 maja 2024 r. nr NWXIV.7581.4.23.2024 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. Wnioskiem z dnia 17 października 2023 r. P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. (dalej w skrócie: "Spółka") wystąpiła do Starosty [...] o wydanie, w trybie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (podany publikator: Dz. U. z 2023 r. poz. 344, dalej: "u.g.n."), decyzji ograniczającej sposób korzystania z części nieruchomości położonej w T., oznaczonej działkami o numerach: [...], [...], [...], [...], obręb B. Decyzją z dnia 26 marca 2024 r., nr [...], Starosta [...] (dalej: "organ I instancji"), wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 124 ust. 1-3 w związku z art. 6 pkt 2 u.g.n., art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., w skrócie: "k.p.a."), ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości położonej w T., wskazanej we wniosku, objętej księgą wieczystą [...], stanowiącej własność E. W. (dalej: "skarżący"), poprzez udzielenie na rzecz Spółki zezwolenia na założenie i przeprowadzenie sieci gazowej średniego ciśnienia, w związku z realizacją inwestycji celu publicznego pod nazwą "Budowa gazociągu średniego ciśnienia w ramach zadania pn. Gazyfikacja miejscowości H., B." (pkt 1), oraz wyznaczył tymczasowy pas montażowy dla każdej z działek (pkt 2), wskazał, do jakich czynności jest uprawniony inwestor w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości (pkt 3), zobowiązał inwestora do przywrócenia stanu poprzedniego niezwłocznie po wykonaniu prac (pkt 4) oraz do wykonania dokumentacji zdjęciowej obrazującej stan nieruchomości przez wykonaniem prac, jak i po ich wykonaniu (pkt 5), jak również zawiadomienia o wykonaniu powyższych obowiązków (pkt 6) oraz poinformował, że ostateczna decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej (pkt 7). Postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2023 r., nr [...], organ I instancji sprostował omyłkę pisarską w zakresie wpisania numeru jednej działki, zawartą w powyższej decyzji. Pismem z dnia 17 kwietnia 2024 r. skarżący wniósł do Wojewody Śląskiego odwołanie, w którym zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie art. 124 ust. 1-3 i art. 6 pkt 2 u.g.n. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz przyjęcie, że przebieg gazociągu jest prawidłowy i zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy oraz celem publicznym, w rozumieniu przepisów u.g.n. Dodatkowo oświadczył, że nadal nie wyraża zgody na lokalizację inwestycji i nie doszło do "wyczerpującego" przebiegu rokowań. Wojewoda Śląski decyzją z dnia 15 maja 2024 r., nr NWXIV.7581.4.23.2024, po rozpatrzeniu odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 9a w związku z art. 124 ust. 1 u.g.n., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 26 marca 2024 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zauważył, iż zgodnie z art. 124 u.g.n. starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń służących do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeśli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zezwolenie wydaje się z urzędu lub na wniosek podmiotu, który będzie realizował na nieruchomości cel publiczny, przy czym jego udzielenie powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości (art. 124 ust. 3). Zbadania wymaga także, czy planowana inwestycja stanowi cel publiczny, w rozumieniu art. 6 u.g.n. W niniejszej sprawie Wojewoda Śląski uznał, iż wszystkie warunki zostały spełnione, bowiem przed złożeniem wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości Spółka kilkakrotnie zwróciła się do skarżącego z prośbą o wyrażenie zgody na wykonanie prac związanych z posadowieniem gazociągu, przesyłając do wypełnienia oświadczenie o wyrażeniu zgody na udostępnienie nieruchomości wraz z mapą (por. pisma z dnia: 9 stycznia; 28 kwietnia; 29 sierpnia; 20 listopada 2023 r.). Skarżący kategorycznie odmówił udzielenia zgody na budowę sieci. W ocenie Wojewody Śląskiego, tym samym Spółka jako inwestor spełniła wymóg przewidziany art. 124 ust. 1 u.g.n., dotyczący obowiązku przeprowadzenia rokowań. Działki objęte decyzją stanowią tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (A8.22 i 23.MN) oraz tereny dróg wewnętrznych, na których dopuszcza się realizację infrastruktury technicznej (§ 7 ust. 2 pkt 3 lit. k oraz § 28 ust. 2 pkt 3 lit. a), zgodnie z wypisem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy T. nr [...] z dnia [...] r. (dalej w skrócie: "mpzp"). W skardze z dnia 13 czerwca 2024 r., wywiedzionej imieniem skarżącego przez profesjonalnego pełnomocnika, domagano się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji wraz z postanowieniem o sprostowaniu oraz umorzenia postępowania, bądź przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, jak również powołania biegłego w zakresie oddziaływania inwestycji na środowisko oraz szacowania wartości działek i wykazania zmniejszenia ich wartości, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenia art. 7-9, art. 10-12, art. 73, art. 77 § 1 i 4, art. 78 § 1 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozważenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a także przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów przy dokonywaniu ustaleń faktycznych sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami mpzp, oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9a i art. 124 ust. 1 u.g.n. W uzasadnieniu skargi zaznaczono, iż skarżący nie był pouczony o przysługujących mu uprawnieniach oraz o faktach znanych z urzędu organom, jak też możliwości składania w toku postępowania wniosków dowodowych i zgłaszania żądań. Nie przeprowadzono również rokowań, co doprowadziło do nie spełnienia podstawowej przesłanki wynikającej z art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. Akcentowano, że skarżący planuje dalszy rozwój gospodarstwa rolnego na działkach objętych inwestycją. Stąd też nastąpi ograniczenie w wykonywaniu przez niego prawa własności. Nadto, będzie zmuszony do udostępnienia działek w celu wykonania konserwacji, czy też usuwania awarii ciągów, przewodów i urządzeń. Zatem dokonuje się bezprawnie wywłaszczenia jego działek bez odszkodowania. Postanowieniem z dnia 4 lipca 2024 r., nr [...], Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 9 w związku z art. 124 ust. 1 u.g.n., wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Spółka, jako uczestnik postępowania w piśmie z dnia 18 września 2024 r. wniosła o oddalenie skargi w całości i zasądzanie od skarżącego na jej rzecz kosztów postępowania, w tym koszów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych (k. 27-28 akt sądowoadministracyjnych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 184 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, która polega na porównywaniu czynności organów administracji rządowej i samorządowej (lub innych wykonujących zadania z zakresu administracji publicznej) z wzorcem, jakim są normy prawne. Zatem jednocześnie podstawę prawną stanowią przepisy prawa materialnego, regulacje proceduralne, a także przepisy ustrojowe (por. wyrok TK z dnia 24 października 2007 r. sygn. akt SK 7/06). Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się do oceny legalności działania organu administracji w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych (por. A. Kabat: Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231). Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09). Rozpoznanie skargi nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Śląskiego z dnia 15 maja 2024 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 26 marca 2024r., sprostowaną postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2024 r. Na wstępie rozważań należy zwrócić uwagę, że materialnoprawną podstawę orzekania stanowi treść art. 124 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którą starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis ten może znaleźć zastosowanie, gdy spełnione zostaną przewidziane w nim trzy przesłanki. Pierwsza to przedsięwzięcie rozumiane, jako budowa i utrzymywanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń (ust. 1 w związku z art. 6 pkt 2 u.g.n). Druga z przesłanek, to brak zgody (na taką inwestycję właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości i wcześniejsze przeprowadzenie rokowań (ust. 3). Trzecia natomiast, to zgodność zamierzenia z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (ust. 1). Sąd nie podzielił zarzutów skargi jakoby doszło do zwiększenia zakresu uprawnień Spółki jako inwestora i bezprawnego ograniczenia korzystania z nieruchomości skarżącego. Prawidłowo organy orzekające zaliczyły inwestycję i jej charakter jako inwestycję celu publicznego, w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. Pierwszą przesłanką warunkującą zaliczenie przedsięwzięcia do inwestycji celu publicznego jest jego zakres, co sprowadza się do ustalenia, czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym, a drugą - ustalenie, czy inwestycja stanowi realizację celów, wskazanych w art. 6 u.g.n. Obie wymienione przesłanki zostały łącznie spełnione. Celem ustawodawcy przy stanowieniu zasad dotyczących wywłaszczania nieruchomości, w rozumieniu art. 112 ust. 2 u.g.n., było usprawnienie procedury mającej na celu realizację celów publicznych, dlatego zezwolenie może być udzielone tylko wówczas, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyrażają zgody na budowę i zakładanie urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Kwestia ta była przedmiotem analizy organu odwoławczego. Przepis art. 112 ust. 3 u.g.n. stanowi, że wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Zgodę, o jakiej mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. należy zatem rozumieć jako zawarcie umowy cywilnoprawnej, która pozwoli w sposób sprawny i bezkonfliktowy zrealizować cele publiczne, określone w art. 6 u.g.n. Dlatego oświadczenie woli właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu winno być na tyle jasne i czytelne, aby nie wywoływało najmniejszych wątpliwości co do istnienia po jego stronie zgody na odjęcie przysługującego mu prawa bądź jego ograniczenie (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1069/17). W ocenie Sądu nie okazał się też trafny zarzut dotyczący pozorności przeprowadzonych przez Spółkę rokowań. Wymieniona wada w postaci pozorności rokowań występuje wtedy, gdy np. są one obiektywnie prowadzone przez inicjatora w złej wierze, nakreślone przez podmiot przeprowadzający rokowania terminy nie mogą być uznane za rozsądne dla racjonalnego rozważenia propozycji, pisma związane z rokowaniami nie były doręczane na właściwy adres lub do właściwych osób, podmiot prowadzący rokowania świadomie wprowadza w błąd właścicieli lub użytkowników wieczystych danej nieruchomości, przedkładane propozycje przez podmiot przeprowadzający rokowania są obiektywnie niemożliwe do przyjęcia lub tego rodzaju, że mają w oczywistym zamierzeniu doprowadzić do ich odrzucenia, a także gdy podmiot prowadzący rokowania zbywa milczeniem terminowe, konkretne i obiektywnie rozsądne propozycje podmiotów, z którymi przeprowadza rokowania (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 7 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2668/15). Z analizy akt administracyjnych wynika, że rokowania były prowadzone do dnia złożenia przez Spółkę wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Spółka kilkakrotnie pisemnie zwracała się z prośbą o wyrażenie zgody na wykonanie prac związanych z posadowieniem gazociągu, przesyłając do wypełnienia oświadczenie o wyrażeniu zgody na udostępnienie nieruchomości wraz z mapą. Łącznie do skarżącego zostały skierowane cztery pisma tj. z dnia 9 stycznia 2023 r., 27 marca 2023 r., 29 sierpnia 2023 r., 22 września 2023 r. Skarżący nie udzielił na nie odpowiedzi pomimo ich odebrania. W ocenie Sądu przedstawiony stan faktyczny pozwala przyjąć, że doszło do nieskutecznych rokowań. Przepisy u.g.n. nie wymagają, aby inwestor prowadził z właścicielem nieruchomości rokowania aż do skutku. Stwarza jedynie możliwość osiągnięcia konsensusu bez udziału podmiotów zewnętrznych. W sytuacji, gdy skarżący nie decyduje się na pozytywną odpowiedź zwrotną, należy przyjąć, że rokowania zostały zakończone (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1538/21). W świetle powyższego jako chybione należy ocenić zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., jak i przepisów prawa materialnego, tj. art. 124 ust 1 i 3 u.g.n., dotyczące błędnego przyjęcia, że doszło do przeprowadzenia ze skarżącym rokowań, poprzedzających złożony przez Spółkę wniosek o wydanie decyzji, w trybie art. 124 ust 1 u.g.n. Po wszczęciu postępowania administracyjnego skarżący zapoznał się z aktami sprawy, co potwierdzają notatki służbowe z dnia 26 lutego 2024 i z dnia 14 listopada 2023 r., tym samym miał możliwość wypowiedzenia się. Działki skarżącego są objęte mpzp i stanowią tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (A8.22 i 23.MN) oraz tereny dróg wewnętrznych, jak również dopuszcza się na nich realizację infrastruktury technicznej (§7 ust. 2 pkt 3 lit. k oraz § 28 ust. 2 pkt 3 lit. a). W doktrynie wskazuje się na dopuszczalność wydawania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. na podstawie zapisów wprawdzie przewidujących infrastrukturę na określonym terenie, jednakże nieokreślających precyzyjnie ich przebiegu (por. G. Matusik (w:) G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 719). Na gruncie rozpoznawanej sprawy organy orzekające również dokonały porównania zapisów mpzp. Analiza akt administracyjnych dowodzi, że sposób i zakres ograniczenia prawa własności skarżącego wynikający z zaskarżonej decyzji koresponduje z częścią tekstową, jak i graficzną, które w sposób jednoznaczny wskazują przebieg inwestycji, zawierają wszystkie wymagane elementy wymieniając parametry i lokalizację przestrzenną, w tym określają powierzchnię pasa technologicznego. Organy w związku z tym nie uchybiły przepisom proceduralnym i przeanalizowały wszystkie okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W praktyce oznacza to jedynie konieczność zgromadzenia i analizy dokumentów. Natomiast pozyskiwanie dowodów ponad ten wymóg na przykład w postaci opinii nie jest już obowiązkiem organów, podobnie jak zastępowanie stron w dążeniu do polubownego załatwienia spraw związanych z wyznaczeniem pasa gruntu podlegającego zajęciu, na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz ustaleniem odszkodowania za to zajęcie (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1109/17). Na marginesie trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 124 ust. 5 u.g.n. skarżącemu przysługuje roszczenie o wykup nieruchomości. Roszczenie to materializuje się jednak w postępowaniu przed sądem powszechnym, a nie przed organami administracji publicznej prowadzącymi postępowanie w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 września 2011 r. sygn. I SA/Wa 647/11). Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dokonując kontroli w granicach danej sprawy, poza granicami zarzutów skargi, nie dopatrzył się wadliwości zaskarżonej decyzji. Biorąc pod uwagę przedstawiony stan sprawy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną, o czym orzeczono w sentencji. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.