II SA/Gl 965/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2012 r. ze skargi Gminy R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przejęcia pojazdów usuniętych z dróg publicznych na własność gminy oddala skargę. Rada Miasta R. uchwałą z dnia [...] r., nr [...], wydaną z powołaniem się na przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 50a ust.2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. Nr 191, poz. 1377), stwierdziła, że Miasto R. przejmuje na własność dwa pojazdy marki [...] - pierwszy o numerze nadwozia [...], drugi o numerze rejestracyjnym [...]. W uchwale wskazano, że pojazdy te z mocy art. 50a ust. 2 i 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym zostały usunięte z dróg publicznych na terenie Miasta R. i uznane za porzucone z zamiarem wyzbycia się. W uchwale postanowiono o jej wejściu w życie z dniem podjęcia. Powyższa uchwała została doręczona Wojewodzie [...] w dniu [...] r. organ nadzoru pismem z dnia [...] r. zawiadomił Radę Miasta R. o wszczęciu postępowania nadzorczego, a następnie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...], wydanym z upoważnienia Wojewody [...], stwierdzono nieważność tejże uchwały jako podjętej bez podstawy prawnej, tym samym z naruszeniem art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie organu nadzoru, w aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu zawierającego upoważnienie dla rady miasta do podjęcia uchwały w sprawie przejęcia pojazdu na własność gminy, a przejęcie pojazdu następuje z mocy prawa, zgodnie z art. 50a ust. 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Organ nadzoru podniósł, że jak wynika z treści art. 50a ust. 1 - 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, pojazd pozostawiony bez tablic rejestracyjnych lub pojazd, którego stan wskazuje na to, że nie jest używany, może zostać usunięty z drogi przez straż gminną lub policję na koszt właściciela lub posiadacza. Pojazd usunięty w tym trybie, nieodebrany na wezwanie gminy przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia, uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Pojazd ten przechodzi na własność gminy z mocy prawa. Stosownie do ust. 4 powyższego przepisu, regulacja wynikająca z ust. 2 znajduje odpowiednie zastosowanie, gdy w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia pojazdu nie została ustalona osoba uprawniona do jego odbioru. Organ nadzoru zwrócił następnie uwagę, że z dniem [...] r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 czerwca 2011 r. w sprawie usuwania pojazdów pozostawionych bez tablic rejestracyjnych lub których stan wskazuje na to, że nie są używane (Dz. U. Nr 143, poz. 845), które nie zawiera upoważnienia do podejmowania przez radę miasta uchwały w sprawie przejęcia pojazdu. Natomiast na mocy § 8 tego rozporządzenia, od dnia jego wejścia w życie, utracił moc § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra z dnia 16 października 2007 r., na podstawie którego o przejęciu pojazdu na własność gminy orzekała rada gminy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Gmina R. wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, podnosząc zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP poprzez przyjęcie braku podstawy prawnej do wydania uchwały objętej tym rozstrzygnięciem oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów w związku § 8 rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 czerwca 2011 r. w sprawie usuwania pojazdów pozostawionych bez tablic rejestracyjnych lub których stan wskazuje na to, że nie są używane, poprzez jego niezastosowanie przyjmując, że przepis ten nie obowiązuje. Wniesienie skargi poprzedzało podjęcie przez Radę Miasta R. w dniu [...] r. uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego. Skarżąca Gmina zwróciła uwagę, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 października 2007 r. utraciło swoją moc obowiązują jedynie częściowo, tj. w zakresie regulowanym treścią rozporządzenia z dnia 22 czerwca 2011 r. (§ 8 tego ostatniego rozporządzenia). W pozostałym więc zakresie, nieuregulowanym treścią nowego rozporządzenia, zachowuje moc rozporządzenie z dnia 16 października 2007 r. W ocenie skarżącej nowe rozporządzenie nie zawiera szczegółowej regulacji dotyczącej trybu przejmowania pojazdów na własność gminy, zatem zasadnym jest przyjęcie, że § 8 rozporządzenia z dnia 16 października 2007 r. zachował moc obowiązującą. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do sytuacji, w których niemożliwa byłaby rejestracja takich pojazdów na rzecz gminy, z uwagi na brak możliwości dopełnienia wymogu formalnego w postaci przedłożenia dowodu własności pojazdu. Z przepisów art. 72 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów wynika, że gmina przy rejestracji pojazdu obowiązana jest przedłożyć dowód własności pojazdu. Przy uznaniu, że brak jest podstaw do wydania przez radę gminy uchwały w przedmiocie przejęcia pojazdu na własność, gmina nie będzie posiadać takiego dowodu. Udzielając odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Nie zgadzając się z zarzutami skargi podkreślił, że przepis art. 50 a ustawy – Prawo o ruchu drogowym wskazuje właściwość organów do orzekania o przejęciu porzuconego pojazdu, przesądza także o zmianie właściciela tego pojazdu. Natomiast na mocy z upoważnienia zawartego w art. 50a ust. 5 tej ustawy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, kierując się zasadą poszanowania prawa własności oraz potrzebą zapewnienia porządku na drogach publicznych określi: szczegółowy tryb oraz jednostki i warunki ich współdziałania w zakresie usuwania pojazdów bez tablic rejestracyjnych lub których stan wskazuje, że nie są używane, a także tryb postępowania w zakresie przejęcia pojazdu na własność gminy. Oznacza to, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie może obejmować kwestii właściwości organów do orzekania o przejęciu tych pojazdów. Przyjęcie poglądu, zgodnie z którym nadal obowiązuje § 8 uchylonego rozporządzenia z dnia 16 października 2007 r., prowadziłoby do utrzymania w mocy przepisu aktu wykonawczego sprzecznego z art. 50 a ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zdaniem Sądu zawarte w niej zarzuty nie doprowadziły do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Przepis art. 50a ustawy – Prawo o ruchu drogowym reguluje sytuacje przejścia na własność gminy pojazdu pozostawionego bez tablic rejestracyjnych lub pojazdu, którego stan wskazuje na to, że nie jest używany. Pojazd taki może zostać usunięty z drogi przez straż gminną lub policję na koszt właściciela lub posiadacza (ust. 1). Pojazd usunięty w tym trybie, a następnie nieodebrany na wezwanie gminy przez upoważnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia albo gdy w tym terminie nie zostanie ustalona osoba upoważniona do jego odbioru, uznaje się, że został porzucony z zamiarem wyzbycia się (ust. 2 i 4). W takich wypadkach pojazd przechodzi na własność gminy z mocy ustawy (art. 50a ust. 2). Zgodzić się przyjdzie ze stanowiskiem Wojewody [...] wyrażonym w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, że kwestia sposobu i formy przejścia własności pojazdu na rzecz gminy w trybie art. 50a ustawy – Prawo o ruchu drogowym została w całości uregulowana w ustawie. Należy zauważyć, że materia objęta przedstawioną regulacją prawną jest inna od tej przewidzianej w art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Do przejścia własności pojazdu na rzecz gminy nie dochodzi bowiem wskutek pozbawienia właściciela własności pojazdu (art. 130a ust. 10 przewiduje, że następuje to na mocy orzeczenia Sądu o przepadku rzeczy), skoro z woli ustawodawcy przejście własności pojazdu na rzecz gminy następuje z mocy samego prawa wskutek wyzbycia się przez właściciela własności pojazdu i porzucenia go w takim zamiarze oraz po spełnieniu pozostałych przesłanek zawartych w art. 50a ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Wbrew odmiennym twierdzeniom skarżącej Gminy rada właściwej gminy, na rzecz której z mocy ustawy przechodzi własność pojazdu, nie została upoważniona do podjęcia uchwały stwierdzającej (potwierdzającej) przejście własności określonego pojazdu, usuniętego z drogi w trybie art. 50a ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Brak takiego upoważnienia zarówno w ustawie, jak i w aktach podustawowych. Na mocy art. 50a ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowy minister właściwy do spraw wewnętrznych, kierując się zasadą poszanowania prawa własności oraz potrzebą zapewnienia porządku na drogach publicznych, uzyskał delegację do określenia w drodze rozporządzenia, m. in. trybu postępowania w zakresie przejęcia pojazdu na własność gminy. W wykonaniu tego upoważnienia Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu 22 czerwca 2011 r. rozporządzenie w sprawie usuwania pojazdów pozostawionych bez tablic rejestracyjnych lub których stan wskazuje na to, że nie są używane (Dz. U. Nr 143, poz. 843 ze zm.). W rozporządzeniu tym, które zgodnie z § 9 weszło w życie z dniem 26 lipca 2011 r., uregulowany został tryb postępowania w zakresie przejęcia pojazdu na własność gminy, z wyłączeniem sposobu przejścia własności pojazdu, co jest zrozumiałe, jeśli się weźmie pod uwagę, że kwestia ta w sposób całościowy unormowana została w ustawie. Upoważnienia takiego nie można upatrywać w treści § 8 powołanego rozporządzenia, stosownie do którego w zakresie uregulowanym tym rozporządzeniem traci moc rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. Nr 191, poz. 1377 ze zm.) i to z dwóch powodów. Po pierwsze, rozporządzenie z dnia 16 października 2007 r. wydane zostało z upoważnienia zawartego nie tylko w art. 50a ust. 5, lecz również w art. 130a ust. 11 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Skoro zatem rozporządzenie z dnia 22 czerwca 2011 r. miało swoją delegację tylko w art. 50a ust. 5, stąd derogacja dotychczasowego rozporządzenia mogła nastąpić wyłącznie w zakresie uregulowanym nowym rozporządzeniem, co uzasadniało nadanie § 8 rozporządzenia takiej treści. Dodać trzeba, że również w dniu 22 czerwca 2011 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał inne rozporządzenie w sprawie usuwania pojazdów, których używanie może zagrażać bezpieczeństwu lub porządkowi ruchu drogowego albo utrudniających prowadzenie akcji ratowniczej (Dz. U. Nr 143, poz. 846), w wykonaniu delegacji zawartej w art. 130a ust. 11 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Także tym rozporządzeniem w § 8 uchylono dotychczasowe rozporządzenie "w zakresie uregulowanym niniejszym rozporządzeniem". Wbrew więc stanowczym twierdzeniom skarżącej Gminy z dniem 26 lipca 2011 r. całkowicie utraciło moc rozporządzenie z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów, w tym § 8 ust. 2 tego rozporządzenia, który stanowił, że o przejęciu pojazdu na własność gminy orzeka rada gminy. Po drugie natomiast, § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów (pomijając już to, że przepis ten nie obowiązywał w dacie podjęcia uchwały objętej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym) był niezgodny z art. 50a ust. 5 pkt 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 46 ust. 3 Konstytucji RP przez to, że regulował kwestię zastrzeżoną dla materii ustawowej. Nie było nawet podstaw do dokonywania dekoncentracji upoważnienia, skoro zagadnienie sposobu i formy przejścia własności pojazdu na rzecz gminy w całości uregulowano w art. 50a ust. 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, a Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji mógł uregulować w wydanym rozporządzeniu wykonawczym inne kwestie związane z trybem postępowania z wyłączeniem właściwości organu do orzekania o przejęciu pojazdu. Pogląd taki wyraził już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 października 2008 r., sygn. akt I OSK 792/08 – Lex nr 511533, tyle tylko, że na gruncie obowiązywania § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. Nr 134, poz. 1133 ze zm.), którego treść była identyczna jak w § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów. Nie stanowi również usprawiedliwionego argumentu za przyjęciem stanowiska skarżącej Gminy o właściwości rady gminy do orzekania, w drodze uchwały, o przejęciu na rzecz gminy własności pojazdu konieczność wykazania się przy rejestracji dowodem własności pojazdu. Istotnie, stosownie do art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym rejestracji pojazdów dokonuje się m. in. na podstawie dowodu własności pojazdu. Wymóg dołączenia do wniosku o rejestrację pojazdu dowodu jego własności przewiduje także § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów (Dz. U. z 2007 r., Nr 186, poz. 1322 ze zm.). Jednakże z faktu tego nie można wyprowadzać wniosku, że stanowi to podstawę do podjęcia przez radę gminy uchwały o przejęciu (potwierdzeniu przejęcia) na rzecz gminy własności pojazdu. Z woli ustawodawcy w trybie art. 50a ust. 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym pojazd przechodzi na własność gminy z mocy ustawy, bez potrzeby konkretyzacji tego zdarzenia prawnego w drodze uchwały właściwej rady gminy, co winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści późniejszego wniosku gminy o rejestrację pojazdu. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej, a zatem również organy uchwałodawcze gmin, działają na podstawie i w granicach prawa. Wydanie przez radę gminy uchwały niemającej umocowania (upoważnienia) w powszechnie obowiązujących przepisach prawa pozwala przyjąć, że uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa. Mając więc na względzie przedstawione rozważania zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody [...] należy uznać za zgodne z prawem, przeto skarga Gminy R. jako nieusprawiedliwiona podlega oddaleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270).