II SA/Gl 965/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi T. K. na uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] r. Rada Gminy G. uchwaliła "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G.". Pismem z dnia [...]r., które wpłynęło do Urzędu Gminy w dniu [...] r. skarżący T. K. wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego i prawa – poprzez zawarcie w tym akcie wskazań odnośnie rekultywacji terenu wyrobiska byłej piaskowni w G. (wyrobiska powstałego po eksploatacji piasku ze złoża odkrywki [...]), która stanowi jego własność i została oddana w użytkowanie wieczyste (działki nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, obręb G., arkusz mapy 3). Zarzucił, że regulacja ta wykracza poza zakres kompetencji organów gminy w procedurze planistycznej, a w szczególności treść zał. nr 1 do uchwały (str. 102). Mianowicie, w uchwale określono: 1) wskazania kierunku i sposobu rekultywacji byłej piaskowni w G. (kierunek leśny); 2) zobowiązano organy gminy w ramach procedury planistycznej do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczegółowych zasad rekultywacji terenu po piaskowni oraz zawarto w tym załączniku wskazania co do zaniechania rekultywacji ponad zabezpieczenie niebezpiecznych skarp i usypisk, 3) zobowiązano do przeprowadzenia badań geologiczno-inżynierskich i geologicznych przed dopuszczeniem jakiejkolwiek działalności na terenie po tej piaskowni. Zdaniem skarżącego, zakwestionowane zapisy uchwały naruszają art. 1 ust. 2 pkt 1-13, art. 10 ust. 2 i art. 15 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073) oraz art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161). W świetle art. 10 ust. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu ... w studium określa się jedynie tereny podlegające rekultywacji, zaś kierunek i termin wykonania rekultywacji określa się w decyzjach z ustawy o ochronie gruntów. Kwestionowane zapisy studium naruszają zaś interes prawny skarżącego, gdyż jego uprawnienia i obowiązki normowane są przepisami ustawy o ochronie gruntów i ustawy o odpadach, a przede wszystkim decyzją Marszałka Województwa Śląskiego nr [...] z dnia [...]r. oraz decyzją rekultywacyjną. Pismem z dnia [...] r. Przewodniczący Rady Gminy G. poinformował o rozpatrzeniu wezwania na najbliższej sesji Rady, zaplanowanej na [...]r. W tym stanie rzeczy, pismem z dnia [...]r., które wpłynęło do Urzędy Gminy G. w dniu [...] r., T. K. wniósł skargę do sądu administracyjnego, domagając się stwierdzenia niezgodności z prawem powyższej uchwały w zakresie opisanym w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa i zobowiązania organu do niezwłocznego usunięcia naruszenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 10 ust. 2 pkt 14, art. 15 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy o planowaniu ..., a także art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów ... oraz art. 20 ust. 1-6 w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 3 tej ustawy oraz art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Ponawiając dotychczasowe zarzuty i argumentację, skarżący podał, że zamierza prowadzić działalność związaną ze składowaniem odpadów poprzez wykorzystywanie terenu niekorzystnie przekształconego. W tym zakresie uzyskał wymagane prawem decyzje, a w szczególności decyzję Marszałka Województwa Śląskiego z dnia [...] r. nr [...]. Opis kierunku rekultywacji, zawarty w studium jest zaś niezgodny z dotychczasowymi aktami planistycznymi gminy i de facto uniemożliwia mu korzystanie z nieruchomości zgodnie z pozyskanymi decyzjami, co narusza jego interes prawny i prawo. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy G. wniósł o jej odrzucenie jako przedwczesnej z powodu wniesienia przed doręczeniem skarżącemu w dniu [...]r. uchwały Rady Gminy z dnia [...]r. o odmowie uwzględnienia wezwania, a także z braku interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, a w dalszej kolejności o jej oddalenie z braku naruszenia prawa. Organ gminy podniósł, że stopień konkretyzacji zapisów studium wyznacza § 6 rozp. Min. Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004 r. nr 118, poz. 1233). Zapisy pkt 3.14 studium spełniają powyższe wymagania i nie kształtują bezpośrednio sytuacji skarżącego. Zapisy te nie zmieniają też możliwości dotychczasowego korzystania z jego nieruchomości. W świetle § 19 ust. 2a uchwały Rady Gminy Godów z dnia 25 czerwca 2012 r. nr XXI/156/12 w przedmiocie planu miejscowego, tereny po zakończeniu eksploatacji powierzchniowej winny być zrekultywowane w kierunku leśnym lub wodnym z możliwością wykorzystania dla celów rekreacyjno-wypoczynkowych. Natomiast w projekcie nowego planu, dla terenów wymagających rekultywacji ustalono przeznaczenie pod zieleń urządzoną, z dopuszczeniem obiektów sportowo-rekreacyjnych i możliwością stosowania odpadów przy rekultywacji. Projekt studium został też pozytywnie zaopiniowany przez Starostę [...], który poinformował o braku podstaw do zniesienia obowiązku rekultywacji nieruchomości skarżącego, nałożonego decyzjami tego organu. Istnieje też stan niepewności co do możliwości prowadzenia działalności przez skarżącego. Wreszcie, zapisy pkt 3.14 studium dotyczą także innych terenów, niż skarżącego. Organ gminy wskazał też na obowiązki wynikające z art. 71 i art. 72 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r., poz. 519). W świetle tych przepisów, w studium określa się na podstawie prognozy oddziaływań na środowisko sposób zagospodarowania obszarów zdegradowanych. Projekt studium uzyskał wymagane uzgodnienia Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...]r. i Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] r. oraz pozytywną opinię sanitarną z dnia [...]r. Stąd też zaskarżona uchwała nie narusza porządku prawnego, zaś prawo własności nie ma charakteru absolutnego. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącego zarzucił dodatkowo, że organ gminy celowo sporządził odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przed terminem wniesienia skargi, a doręczył ją już po wniesieniu skargi. Jego zdaniem, postanowienia w zakresie rekultywacji zawarte w studium spowodowały, że w nowym planie miejscowym znalazły się postanowienia ograniczające sposób prowadzenia rekultywacji w stosunku do wcześniejszego planu. Na skarżącym ciąży zaś obowiązek rekultywacji, wynikający z decyzji i ustawy. Pełnomocnik Gminy podał, że doszło już do uchwalenia nowego planu miejscowego, zaś zawarte na załączniku graficznym do studium oznaczenie "niesprecyzowana funkcja" nie odnosi się do terenu skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu jako wniesiona przez uprawniony podmiot po uprzednim, bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnieniu wymaganym w stosunku do zaskarżonego aktu, podjętego przed dniem [...]r. oraz w ustawowym terminie. W szczególności, brak jest podstaw prawnych do odrzucenia skargi z powodu jej przedwczesności. Skoro wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wpłynęło do organu Gminy w dniu [...]r., skarżący władny był do wniesienia skargi w terminie 60 dni bez oczekiwania na odpowiedź organu (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, ONSA i WSA 2007/3/60). Zatem nieistotny dla skutecznego wniesienia skargi jest fakt, że organ gminy podjął uchwałę o odmowie uwzględnienia wezwania jeszcze przed wniesieniem skargi. Zdaniem sądu administracyjnego, brak też przesłanek do odrzucenia skargi z powodu braku naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 466). Jest poza sporem, że skarżący jest właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym wyżej wymienionych działek, położonych na terenie wyrobiska byłej piaskowni w G. Terenu tego dotyczą ustalenia zaskarżonej uchwały (str. 102 studium). Z mocy art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu ..., wyżej powołanej, ustalenia studium są zaś wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Stąd też akt ten ma wpływ na zakres wykonywania prawa własności (art. 140 Kodeksu cywilnego). Jak wyjaśniono w odpowiedzi na skargę, dla przedmiotowego terenu w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, obowiązywał plan miejscowy. Przeznaczał on teren skarżącego na rekultywację w kierunku leśnym lub wodnym z możliwością wykorzystywania dla celów rekreacyjno-wypoczynkowych z dopuszczeniem zabudowy z tym związanej. Zatem ustalenia zaskarżonej uchwały zmieniają ten kierunek zagospodarowania, bowiem wskazują na rekultywację poprzez zalesienie z użyciem materiałów, które nie spowodują pogorszenia jakości środowiska wodno-gruntowego oraz nie będą wpływały negatywnie na okolicznych mieszkańców. Wreszcie, studium wskazuje na możliwość pozostawienia terenu, a jedynie zabezpieczenia skarp, co spowoduje samoistne zalesienie. Ustalenie szczegółowych zasad rekultywacji winno nastąpić w planie miejscowym. Stąd też brak podstaw do kwestionowania legitymacji do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wobec tego skarga jako wniesiona przez uprawniony podmiot podlegała merytorycznemu rozpoznaniu, lecz jedynie w zakresie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, a zatem jedynie do terenu, do którego przysługuje mu prawomocny tytuł. Zdaniem sądu administracyjnego, uchwała w przedmiocie studium w części odnoszącej się do nieruchomości skarżącego, nie narusza w istotny sposób ani zasad sporządzania studium, ani też trybu jego sporządzania, a także nie narusza właściwości organów w tym zakresie. Z mocy art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu dopiero tego rodzaju naruszenie powoduje nieważność uchwały w całości lub w części. Przez zasady sporządzania studium należy rozumieć wynikające z przepisów prawa ustalenia co do jego merytorycznej zawartości. Zarzuty skargi w istocie dotyczą zatem tej kwestii. Skarżący kwestionuje bowiem ustalenia co do kierunku i sposobu rekultywacji jego terenu oraz zobligowania organów gminy do uszczegółowienia tych kwestii w planie miejscowym, podczas gdy jego zdaniem, kompetencje w tym zakresie zostały zastrzeżone do innych organów zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wyżej powołanej. Jego zdaniem, rada gminy władna jest jedynie do określenia obszarów wymagających rekultywacji (art. 9 ust. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu ...). Innymi słowami, w studium określa się jedynie obszary wymagające rekultywacji, bez określenia jakichkolwiek kierunków ich zagospodarowania oraz użytkowania, lecz kwestie te podlegają uregulowaniu jedynie w drodze decyzji, wydawanych w trybie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stanowiska tego nie sposób podzielić. Postanowienia studium (str. 102 zał. nr 1 do uchwały) charakteryzują się bowiem dużą ogólnością, określając zasady zagospodarowania przestrzennego zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu ... Trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę, że zapisy studium w świetle § 6 pkt 3 rozp. w sprawie zakresu projektu studium..., wyżej powołanego, winny zawierać ustalenia, wynikające z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w art. 72 ustawy – Prawo ochrony środowiska wyżej powołanej. Tymczasem przepis ten stanowi wprost, że w studium oraz w planie miejscowym określa się sposób zagospodarowania terenów zdegradowanych, a wymagania w tym zakresie na podstawie opracowań ekofizjograficznych (art. 72 ust. 3 i 4 cyt. ustawy). Definicje gruntów zdegradowanych i rekultywacji zawiera art. 4 pkt 17 i 18 ustawy o ochronie gruntów ... Rekultywacja dotyczy zatem gruntów zdegradowanych lub zdewastowanych. Decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania wydaje starosta w trybie art. 22 tej ustawy. W stosunku do nieruchomości skarżącego decyzja taka została wydana w dniu [...] r., następnie zmieniona decyzją z dnia [...]r. Kolejną decyzją Starosty [...] z dnia [...]r. orzeczono o przeniesieniu na rzecz skarżącego praw i obowiązków wynikających z tych decyzji (vide: załączniki do odpowiedzi na skargę). Z mocy tych decyzji wynika leśny kierunek rekultywacji i zakończenia prac do dnia [...]r. Zatem ustalenia studium uwzględniają kierunek leśny rekultywacji (tereny w studium oznaczono symbolem ZP – zieleń urządzona). Taki zapis studium nie niweczy też skutków wydanych na rzecz skarżącego decyzji o zezwoleniu na składowanie odpadów w niecce wyrobiska celem jej wypełnienia. Zapisy studium nie zawierają też żadnych precyzyjnych wskazań w zakresie rodzajów odpadów (ich kodów), ani nie zawierają nakazu, czy upoważnienia do ich określenia w planie miejscowym. Zapisy pkt 3.14 zał. nr 1 do uchwały, odnoszące się do obszarów wymagających przekształceń, rehabilitacji, rekultywacji lub remediacji oraz obszarów zdegradowanych, zawierają jedynie ogólne wskazanie co do uszczegółowienia zasad rekultywacji oraz określenia granic takich terenów w planie miejscowym, co jest zgodne z treścią art. 15 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 9 i ust. 3 pkt 3 ustawy o planowaniu ... Użycie w studium określenia "kierunki rekultywacji" zamiast "przeznaczenia terenu", nie może być kwalifikowane jako istotne naruszenia zasad sporządzania studium. Pojęcie "przeznaczenie terenu" jest bowiem znacznie szersze niż "kierunek rekultywacji". Zrekultywowanie terenu w kierunku leśnym zgodnie z decyzją Starosty [...], nie wyklucza bowiem możliwości wykorzystywania nieruchomości na cele, określone w studium, których przeznaczenie zostanie następnie ustalone jednoznacznie w planie miejscowym. Zatem obszary zdegradowane (wg nomenklatury studium) oraz tereny zdegradowane (wg nomenklatury planu miejscowego), po ich zrekultywowaniu zgodnie z kierunkiem i terminem określonym decyzją innego organu, mogą być zagospodarowane i wykorzystywane zgodnie z zapisami aktów planistycznych gminy. Wszak wyznaczenie w planie miejscowym granic obszarów wymagających scaleń i podziałów, nie oznacza, że dla tych obszarów nie określa się ich przeznaczenia. Podobnie, na terenach zdegradowanych po zakończeniu rekultywacji, możliwe po jest ich wykorzystywanie na cele, określone w planie miejscowym, który winien uwzględniać kierunki zagospodarowania określone w studium. Gdy zaś idzie o zawarcie w postanowieniach studium wymogu badań geotechnicznych i opracowania dokumentacji geologiczno-inżynierskich, to odsyłają one do przepisów powszechnie obowiązujących, a mianowicie rozp. Min. Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r., poz. 963). Tego rodzaju powtórzenie nie stanowi zaś istotnego naruszenia zasad sporządzania studium. Z tych względów ogólność zapisów pkt 3.14 zał. nr 1 do zaskarżonej uchwały, dotyczących obszarów rekultywacji, uwzględniających kierunek rekultywacji, nałożony na skarżącego decyzją wydaną w trybie art. 22 ustawy o ochronie gruntów ..., nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w części dotyczącej nieruchomości skarżącego. Zapisy te nie naruszają art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 10 ust. 2 pkt 14, art. 15 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy o planowaniu ..., ani art. 20 i art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów ..., a także art. 41 ustawy o odpadach, gdyż nie wkraczają w kompetencje innych organów do wydawania indywidualnych decyzji w sprawie rekultywacji i składowania oraz odzysku określonych odpadów na terenie byłej kopalni piasku. Działając z urzędu sąd administracyjny nie stwierdził też istotnego naruszenia trybu uchwalania studium oraz naruszenia właściwości organów w zakresie nieruchomości skarżącego. Projekt studium zawiera wymagane w świetle art. 11 ustawy o planowaniu, opinie i uzgodnienia, przedstawione w odpowiedzi na skargę i potwierdzone przedłożoną dokumentacją. Poza ramami niniejszej sprawy musi też pozostać ocena uchwalonego w oparciu o zaskarżone studium planu miejscowego (uchwała z dnia 27 listopada 2017 r., Dz. Urz. Woj. Śl. z dnia 5 grudnia 2017 r., poz. 6558). W tym względzie przysługuje skarżącemu ochrona prawna w drodze skargi na akt prawa miejscowego. Z tych względów, nie stwierdzając naruszenia prawa wymienionego w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu ... - w odniesieniu do nieruchomości skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). mr