II SA/Gl 966/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi M. L. i B. L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Przedmiotem kontroli jest postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) z [...] r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. (dalej: PINB) z dnia [...] r. nr [...], nakładające na B. L. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł (słownie dziesięć tysięcy złotych) z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania rozbiórki budynku wiaty gospodarczej, zlokalizowanej na posesji przy ul. [...] w C. Postanowienie [...]WINB zapadło w następującym stanie faktycznym. Decyzją z [...] r. znak [...] PINB nakazał inwestorowi - B. L., rozbiórkę budynku przedmiotowej wiaty. Decyzja ta została utrzymana w mocy rozstrzygnięciem [...]WINB z dnia [...] r. znak [...]. Upomnieniem z dnia [...] r. PINB wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku nałożonego powyższymi decyzjami. Następnie w dniu [...] r. organ powiatowy wystawił tytuł wykonawczy nr [...]. Pismem z dnia 5 kwietnia 2016 r. B. i M. L. złożyli zarzuty do powyższego tytułu, które zostały negatywnie rozpatrzone przez PINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., utrzymanym w mocy przez [...]WINB postanowieniem znak [...] z dnia [...] r. Wobec powyższego PINB ww. postanowieniem z dnia [...] r. nałożył na B. L. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł (słownie dziesięć tysięcy złotych) z powodu uchylania się od wykonania obowiązku. Zobowiązany pismem z dnia 5 sierpnia 2016 r. złożył zażalenie na powyższe postanowienie. Grzywna, jak twierdzi, dotyczy przymuszenia do wykonania obowiązku, którego realizacja nie jest możliwa z uwagi fakt, iż obiekt który ma podlegać rozbiórce jest przedmiotem współwłasności, a drugi współwłaściciel nie wyraża na to zgody. Nie jest także wiadomo, czy obiekt ten usytuowany na działce [...], czy przynajmniej częściowo na działce nr [...], bowiem nigdy nie dokonano rozgraniczenia obu działek. Ponadto, z powodu upływu czasu odpadły przesłanki, na których oparto decyzję rozbiórkową. [...]WINB utrzymując to postanowienie w mocy podzielił stanowisko organu I instancji tak co do zasadności nałożenia grzywny, jak i co do jej wysokości. W uzasadnieniu odkreślił, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do oceny zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem egzekucyjnym, ale bada sprawę dopuszczalności egzekucji pod względem formalnym. W przeciwnym przypadku organ egzekucyjny orzekałby o meritum sprawy, a to należy do organu wydającego rozstrzygnięcie, będące podstawą egzekucji administracyjnej. W ocenie [...]WINB, brak jest także dostatecznych podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej wysokości nałożonej grzywny. Przepisy ustawy egzekucyjnej nie określają kryteriów ustalania tej wysokości. Z art. 121 § 2 i § 4 ustawy wynika jedynie, że w rozpatrywanej sprawie grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa i mogła być wymierzona w kwocie do 10 000 złotych, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 złotych. Wysokość ta jest zatem ustalana w ramach uznania administracyjnego, co nie oznacza dowolności. Przy braku ustawowych kryteriów decyduje o niej organ orzekający przez wskazanie przesłanek, którymi się kierował. Grzywna jest jednorazowa i powinna zapewnić skuteczność działania organu egzekucyjnego, a nadto może ulec zwrotowi w przypadku wykonania obowiązku. O wysokości grzywny nie może także decydować tylko i wyłącznie sytuacja majątkowa zobowiązanego. W tym przypadku wysokość wymierzonej grzywny uzasadniona jest przede wszystkim długotrwałym uchylaniem się zobowiązanego od wykonania obowiązku rozbiórki wiaty ( przez ponad 13 lat). W osobistej skardze z 6 września 2016 r. M. i B. L. (dalej: skarżący) wnieśli o uchylenie kwestionowanego postanowienia [...]WINB oraz poprzedzającego go postanowienia PINB z [...] r. ze względu na niedopuszczalność prowadzenia egzekucji wobec obowiązku jego umorzenia "z mocy prawa" tj. art. 33 pkt. 6 i art. 59 § 4 w zw. z art. 27 § 1 i § 2 u.p.e.a. W uzasadnieniu skargi podnoszone są analogiczne zarzuty jak na wcześniejszych etapach postępowania, w tym w zażaleniu na postanowienie PINB. W szczególności skarżący kwestionują istnienie decyzji rozbiórkowej z tego względu, że dotyczyła ona rozbiórki obiektu zlokalizowanego przy ul. [...], usytuowanej na granicy z posesją nr [...], natomiast prowadzona egzekucja odnosi się do obiektu usytuowanego przy ul. [...]. Jeśli tak, to wiata została wybudowana zgodnie z ustaleniami planu miejscowego i nie dotyczy jej wyrok WSA w Gliwicach z 17 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 416/03 oddalający skargę na decyzję rozbiórkową. W wyroku tym Sąd przyjął, że obiekt został wybudowany niezgodnie z planem miejscowym. W konsekwencji, zdaniem skarżących, nie toczy się egzekucja w sprawie wykonania decyzji z [...] r. W dalszej części skargi przywołano argumenty podważające zasadność wydania decyzji rozbiórkowej i związaną z tym konieczność dokonania stosownej oceny tej decyzji przez organ egzekucyjny. Do kwestii tej skarżący nawiązują na kolejnych stronach skargi (m.in. na s. 10). Skarżący kwestionują możliwość rozbiórki obiektu w sytuacji, w której żona skarżącego, będąca współwłaścicielem obiektu, nie wyraża na to zgody. Co do argumentu organu egzekucyjnego, wpływającego na wysokość grzywny, a dotyczącego długotrwałego uchylania się zobowiązanego od wykonania decyzji rozbiórkowej, skarżący zauważają, że w okresie od 5 marca 2003 r. do 5 kwietnia 2016r. nie podejmowano żadnych czynności w celu wyegzekwowania rzekomego obowiązku. Skarżący wskazują na uchybienia postępowania egzekucyjnego, polegające na niezbadaniu prawidłowości wystawienia tytułu wykonawczego oraz kwestii doręczenia upomnienia. Tytuł został wystawiony na jednego ze współwłaścicieli i tylko jemu był doręczony. Wreszcie skarżący odnoszą się do naruszenia art. 29 u,.p.e.a. W ich ocenie, organ egzekucyjny z urzędu powinien badać dopuszczalność egzekucji również w kontekście merytorycznym, a więc istnienia obowiązku podlegającego egzekucji. Badanie w tym zakresie miałoby doprowadzić do umorzenia postępowania egzekucyjnego. W części końcowej skargi wskazuje na naruszenie art. Konstytucji RP, w tym zasady zaufania obywatela do państwa oraz zasady ochrony praw nabytych. W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w kwestionowanym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny sprawy nie budzi większych wątpliwości. Skarżący B. L., mimo upływu ponad 15 lat od wydania przez PINB decyzji z [...] r. nakładającej na niego obowiązek rozbiórki samowolnie wzniesionej wiaty gospodarczej na posesji przy ul. [...] w C., obowiązku tego nie wykonał. Decyzja ta stała się nie tylko ostateczna, ale i prawomocna ze względu na wyrok tut. Sądu z 17 lutego 2005 r. sygn.. akt II SA/Ka 416/03, którym to Sąd oddalił skargę B. L. na decyzję [...]WINB z [...] r., utrzymującą w mocy decyzję rozbiórkową. Wobec tego właściwy organ egzekucyjny był zobligowany do podjęcia odpowiednich czynności zmierzających do przymusowego doprowadzenia do wykonania tego obowiązku (art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postepowaniu egzekucyjnym w administracji, t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1201, dalej; u.p.e.a.), wybierając środek egzekucyjny najmniej uciążliwy dla zobowiązanego (art. 7 § 2 u.p.e.a.). W tym przypadku, mając do wyboru wykonanie zastępcze oraz grzywnę w celu przymuszenia uznał ten drugi środek za mniej uciążliwy, z czym należy się zgodzić zważywszy zwłaszcza na koszty, jakie zobowiązany musiałby ponieść przy wykonaniu zastępczym. Stosownie do art. 12 § 4 u.p.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. Wysokość grzywny, jak wynika z art. 122 § 2 u.p.e.a., określana jest uznaniowo, przy czym w przypadku osób fizycznych nie może przekraczać kwoty 10 tys. zł. W ocenie Sądu, organ egzekucyjny nakładając grzywnę w maksymalnej wysokości 10 tys. zł nie przekroczył granic uznania administracyjnego z dwu zasadniczych względów: po pierwsze – ewidentnie negatywna postawa zobowiązanego, który nie tylko świadomie uchyla się od wykonania ciążącego na nim obowiązku rozbiórki, ale czyni to od 15 lat, kwestionując jednocześnie jego zasadność (prawidłowość) mimo prawomocnego orzeczenia Sądu w tym względzie; po wtóre – grzywna taka, po myśli art. 122 § 4 u.p.e.a., jest wymierzona tylko jeden raz (jednorazowo), co za tym idzie, aby odnieść skutek przymuszając do wykonania obowiązku, może mieć charakter maksymalny. Sąd nie podziela zarzutów podnoszonych w skardze, które w zasadniczej części zmierzają do kwestionowania faktu istnienia obowiązku rozbiórki przedmiotowego obiektu. W ramach sprawy egzekucyjnej, jak zresztą zauważył to [...]WINB, właściwy organ nie jest uprawniony do badania dopuszczalności egzekucji w takim rozumieniu, jak przedstawia to skarżący. Najogólniej rzecz ujmując, nie ma on możliwości badania w ramach czynności wstępnych zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, zwłaszcza w sytuacji, kiedy brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, iż obowiązek taki nie istnieje skoro w obrocie prawnym pozostaje prawomocna decyzja rozbiórkowa. Zatem nie doszło do naruszenia art. 29 u.p.e.a. Nie naruszono także art. 59 § 4 w zw. z § 1 u.p.e.a., skoro nie zaistniała żadna z przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego tam wskazana, w tym określona w pkt. 2. Obowiązek rozbiórki istnieje, jest wymagalny, nie został umorzony, ani też nie wygasł z innego powodu. Brak było podstaw do tego, aby tak to twierdzi skarżący, organ egzekucyjny podjął postanowienie o umorzeniu postępowania. Odnośnie zarzutu dotyczącego braku zgody małżonki skarżącego na rozbiórkę obiektu, którego jest współwłaścicielką, wyjaśnić trzeba, że nie stanowi to przeszkody do prowadzenia egzekucji. Nie jest ona zobowiązaną w rozumieniu art. 1a pkt. 20 u.p.e.a., nie mogłaby zatem objęta tytułem egzekucyjnym. Jedynie w sytuacji, w której dochodzi do prowadzenia egzekucji zobowiązań pieniężnych z majątku wspólnego w tytule powinien być wymieniony także małżonek (por. wyrok NSA z 13 lipca 2012 r., II OSK 733/11, CBOSA). Zobowiązanym do wykonania decyzji rozbiórkowej jest inwestor – B. L. W tym tanie rzeczy Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.