II SA/Gl 967/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant Ref. staż. Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2008 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wznowienia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości, 2. przyznaje adwokatowi A. M. od Skarbu Państwa kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym [...] zł tytułem podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. zatwierdził zamienny projekt budowlany budynku mieszkalnego dwusegmentowego na posesji pomiędzy ulicą [...] a [...] w C. (nr działek [...], [...], [...], [...],[...]) oraz zezwolił Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w C. na wznowienie robót budowlanych w przedmiotowym obiekcie, zobowiązując ją jednocześnie do uzyskania pozwolenia na użytkowanie po zakończeniu robót budowlanych. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia wskazano art. 51 ust. 4 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (wówczas tekst jedn. Dz.U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). W uzasadnieniu przedstawiono przebieg dotychczasowego postępowania. Wskazano, iż roboty budowlane były prowadzone na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] roku. Wobec faktu, że roboty te były realizowane z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, nałożono na inwestora obowiązek sporządzenia projektu zamiennego. W dniu [...] roku inwestor przedstawił taki projekt wraz z innymi wymaganymi dokumentami, a ich analiza wykazała, że zakres robót został wykonany prawidłowo, w sposób nie zagrażający bezpieczeństwu budynku. Odwołanie od tej decyzji wniosła obecnie skarżąca M. P. Stwierdziła, że przedmiotowy budynek stanowi przejaw samowoli budowlanej, a jego legalizacja jest w świetle przepisów prawa niemożliwa. Zaistniałe odstępstwa nie mieszczą się w dyspozycji art. 36a Prawa budowlanego. Usytuowanie spornej inwestycji wyrządziło nieodwracalne skutki w postaci uniemożliwienia budowy własnego domu na działce nr [...]. Działka ta została również pozbawiona istniejącego wcześniej dojazdu. Skarżąca wskazała także na postępowanie z jej skargi na decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę. W dalszej części odwołania podważyła legalność postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego działek, na których obecnie jest realizowana inwestycja, a także legalność ich przekazania inwestorowi. Rozpoznając to odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Podzielił przy tym stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaznaczył, że w przypadku prawidłowego wykonania przez inwestora decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, organ jest zobligowany przepisem art. 51 ust. 4 tej ustawy do zatwierdzenia projektu zamiennego i zezwolenia na wznowienie robót. Odnosząc się do zarzutu kwestionowania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ odwoławczy wskazał, że prawo to wynika z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, na której realizowana jest inwestycja. Użytkownikiem wieczystym jest bowiem Spółdzielnia Mieszkaniowa [...], a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Tym samym brak jest podstaw do jego kwestionowania w tym postępowaniu. W skardze do sądu administracyjnego M. P. wskazując na wadliwość postępowania wywłaszczeniowego i bezprawność decyzji wywłaszczeniowej nr [...] z dnia [...]r., wniosła o wydanie orzeczenia uwzględniającego przepisy prawa, a w szczególności art. 36a i art. 5 Prawa budowlanego. Zarzuciła, iż realizowana inwestycja udaremnia wjazd na teren jej działki, niwecząc plany zabudowy. Zdaniem skarżącej, po wywłaszczeniu działek o dawnych numerach [...] i [...], w projekcie zagospodarowania terenu zaprojektowano drogę, która zabezpieczała dojazd do zakupionej przez nią działki nr [...], zaś obecnie inaczej zaprojektowano budowę domów jednorodzinnych. Podkreśliła, iż wykonanie decyzji odbierze możliwość zabudowy działki nr [...] z uwagi na wąski wjazd od ulicy [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Co do ograniczenia dostępu do drogi publicznej organ zaznaczył, że zarzut ten jest bezpodstawny, albowiem dotyczy działki będącej również w użytkowaniu wieczystym inwestora. Organ wskazał ponadto, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 stycznia 2006 roku, sygn. akt II SA./Gl 483/04, oddalający skargę w przedmiocie pozwolenia na budowę spornej inwestycji, stał się prawomocny z dniem 21 lutego 2006 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z odmiennych przyczyn, aniżeli te, które zostały w niej podniesione. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie natomiast z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei art. 133 § 1 p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Tak wytyczone granice kontroli sądowoadministracyjnej uniemożliwiały w niniejszej sprawie jej merytoryczne rozstrzygnięcie, a to z uwagi na fakt, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenie to w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności przyjdzie zwrócić uwagę, że akta sprawy zawierają istotne braki, które nie tylko uniemożliwiają prawidłową kontrolę zaskarżonej decyzji przez Sąd, ale przede wszystkim uniemożliwiały dokonanie tej kontroli przez organ odwoławczy w postępowaniu instancyjnym. Zasadnicze zarzuty skarżącej, które mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie, sprowadzały się do kwestionowania dojazdu i możliwości zabudowy działki nr [...]. Tymczasem na podstawie dołączonych akt administracyjnych nie sposób ustalić, gdzie jest zlokalizowana działka o tym numerze, a w szczególności jak ta lokalizacja koresponduje z lokalizacją przedmiotowej inwestycji. Można domniemywać jedynie, że obecnie działki obejmujące teren inwestycji posiadają inną numerację, aniżeli numeracja, którą posługuje się skarżąca. Ta kwestia jednak nie została przez organ odwoławczy w żaden sposób wyjaśniona. W szczególności brak jest podkładów mapowych, z których można by odczytać położenie dawnych i obecnych działek. Taki stan powoduje, że nie jest możliwe odniesienie się do zarzutów skargi w tym zakresie. Takie braki w zgromadzonym materiale dowodowym nie pozwalały organowi odwoławczemu na dokonanie oceny prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy będzie miał na uwadze poczynione wyżej ustalenia. W szczególności w postępowaniu odwoławczym organ ten uzupełni i zgromadzi dowody we własnym zakresie względnie zleci przeprowadzenie takiego postępowania organowi pierwszej instancji (art. 136 kpa). Jeżeli takie postępowanie okazałoby się utrudnione, to organ odwoławczy rozważy możliwość wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 kpa. W każdej z tych sytuacji organ będzie miał na uwadze, że do postępowania odwoławczego mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji (art. 140 kpa). Nie bez znaczenia pozostaje również okoliczność, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, jak również w dacie wniesienia odpowiedzi na skargę, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, wyrok tut. Sądu z dnia 20 stycznia 2006 roku w sprawie II SA/Gl 483/04 nie był prawomocny. Od wyroku tego skarżąca wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ma to o tyle znaczenie, że znaczna część akt, które mogłyby stanowić dowód również w niniejszej sprawie nie była w dyspozycji organu, ani też Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę. Z uwagi na powtarzający się zarzut w obu tych sprawach, istniały w ocenie Sądu podstawy do zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Dywagacja ta jest już o tyle nieaktualna, że wyrokiem z dnia 9 stycznia 2008 roku, sygn. akt II OSK 1813/06, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku tut. Sądu z dnia 20 stycznia 2006 roku. Tym niemniej zarówno akta sprawy, które zostaną zwrócone wraz z tym wyrokiem organowi, jak i ocena prawna wyrażona przez NSA w uzasadnieniu, umożliwią organowi odwoławczemu przeprowadzenie postępowania odwoławczego w sposób kompletny i zgodny z przepisami prawa. Przedstawione wyżej rozważania przemawiają zatem za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.s.a., w związku z art. 7, 77, 136 i 140 kpa. Brak bowiem należytego wyjaśnienia sprawy, jak i wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego mogły mieć w dacie wydawania zaskarżonej decyzji istotny wpływ na wynik sprawy. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.s.a., w związku z § 19 i § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.) a na ich wysokość składa się wynagrodzenie adwokata obliczone zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) wymienionego rozporządzenia, powiększone o kwotę podatku od towarów i usług według stawki 22% (§ 2 ust. 3 rozporządzenia). Z uwagi na uchylenie zaskarżonej decyzji z przyczyn wyżej przytoczonych Sąd nie mógł się odnieść do merytorycznych zarzutów skargi, ani też do ustaleń organu zawartych w zaskarżonej decyzji.