II SA/Gl 968/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2025 r. sprawy ze skargi J.M. i J.M. na uchwałę Rady Miejskiej w Woźnikach z dnia 6 lipca 2022 r. nr 359/XXXV/2022 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Pismem z dnia 16 czerwca 2025 r. J. M. i J. M., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyli do tutejszego Sądu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Woźnikach nr 359/XXXV/2022 z dnia 6 lipca 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Woźniki - miasto Woźniki - w części graficznej oraz tekstowej w odniesieniu do działek o numerach [...] oraz [...], obręb [...], gmina Woźniki, które to działki są przedmiotem prawa użytkowania wieczystego przysługującego skarżącym. Domagając się stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały we wskazanym wyżej zakresie oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzucili organowi administracji naruszenie: 1) art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. - poprzez nieuwzględnienie podczas uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa użytkowania wieczystego działki przysługującego skarżącym i w efekcie błędne ograniczenie ww. prawa w postaci: zaklasyfikowania działek o numerach [...], [...], [...], [...] i [...] obręb [...], gmina Woźniki jako 5G-MNUII tj. jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej oraz częściowo na terenie drogi wewnętrznej, gdzie przeznaczeniem podstawowym w ww. kategorii jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa usługowa - a to w sytuacji, gdy w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza m.in. prawo własności nieruchomości objętych planem, a ograniczenie takiego prawa może dojść z uwagi na uzasadnioną potrzebę (np. potrzebą ochrony innej wartości z przepisu art. 1 ustawy), którą to organ powinien wskazać i należycie uzasadnić, a zakazy i obostrzenia takie powinny zostać uzasadnione szczególnymi okolicznościami, których projektodawca nie wskazał w założeniach planu i uzasadnieniu do planu; 2) art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z wolności i praw (w tym wypadku z prawa własności i użytkowania wieczystego nieruchomości) mogą być ustanawiane wyłącznie w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne m.in. dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego albo wolności i praw innych osób, a ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw - a to w sytuacji, gdy ograniczenie prawa użytkowania wieczystego działek należących do skarżących poprzez zaklasyfikowanie działek o numerach [...], [...], jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej oraz częściowo na terenie drogi wewnętrznej, gdzie przeznaczeniem podstawowym w ww. kategorii jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa usługowa, gdzie jest to nieuzasadnione jakimkolwiek interesem publicznym. Podniesiono, że skarżący są użytkownikami wieczystymi dziatek o numerach [...] oraz [...] o łącznej powierzchni 0,5115 ha. Ponadto są właścicielami budynków znajdujących się na wskazanych nieruchomościach. Umowa użytkowania wieczystego została zawarta w dniu [...] r. i ma trwać do dnia 19 grudnia 2087 r. Zgodnie z zawartą umową działki będące przedmiotem umowy zostały oddane w użytkowanie wieczyste oraz budynki zostały sprzedane na cele prowadzenia produkcji materiałów budowlanych. Wobec powyższego, na skutek uchwalenia przedmiotowego planu skarżący zostali pozbawieni możliwości wykorzystania oddanych im w użytkowanie wieczyste działek w sposób gospodarczy tj. w sposób wynikający z obowiązującej umowy użytkowania wieczystego. Fakt czasowego niewykorzystywania przedmiotowych nieruchomości powinien pozostawać bez znaczenia. Podniesiono również, że przedmiotowa nieruchomość nie jest nieruchomością niezabudowaną, która może być swobodnie przeznaczona na cele zabudowy mieszkaniowej. Na nieruchomości objętej użytkowaniem wieczystym jest obecnie gruzowisko oraz budynek, który nie nadaje się do użytkowania. W ostatnich latach skarżący - nie dość, że dokonywali czynności faktycznych (kosztownych) związanych z doprowadzeniem nieruchomości do stanu używalności - to również poczynili szereg działań o charakterze prawnym, organizacyjnym i inwestycyjnym, celem wykorzystania przedmiotowych działek na cele prowadzenia działalności gospodarczej. Uchwała Rady Miejskiej w Woźnikach nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poszczególnych miejscowości gminy Woźniki z dnia 30 grudnia 2004 r. określiła teren działki o numerze [...] symbolem P, dla którego ustaliła m.in. możliwość adaptacji, rozbudowy i budowy nowych obiektów pod warunkiem nieprzekroczenia ponadnormatywnych emisji substancji szkodliwych oraz drgań i hałasu do środowiska; dopuszczenie lokalizacji budynków mieszkalnych administracyjnych i socjalnych związanych z działalnością przemysłową. Zaakcentowano, że nieruchomości będące w użytkowaniu wieczystym skarżących nigdy nie zmieniły swojego charakteru. Nieruchomość była traktowana od samego początku jako grunt przemysłowy - z zabudową zakładu produkcyjnego. Samo wyburzenie istniejących budynków lub ich przebudowa nie spowodowały trwałej zmiany przemysłowego charakteru nieruchomości. Zmiana taka nastąpiłaby dopiero w razie wzniesienia obiektów o innej funkcji, potwierdzonego uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. Przemianowanie przeznaczenia nieruchomości na przeznaczenie mieszkaniowe w zamian celu, na jaki nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, było sprzeczne z zasadami tworzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Odpowiadając na skargę Burmistrz Miasta Woźniki wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że w całej procedurze planistycznej skarżący nie składali uwag dotyczących planu. Przeznaczenie przedmiotowych nieruchomości jest również zgodne ze "Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wożniki" przyjętego Uchwałą Nr 73/VIII/2015 Rady Miejskiej w Wożnikach z dnia 25 czerwca 2015 r. Teren przedmiotowych działek już w przytoczonym Studium znajdował się na obszarze oznaczonym symbolem MN/RM/U - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zagrodowa i usługowa. Do ustaleń przewidzianych w projekcie studium osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej miały możliwość wnieść uwagi, w terminie określonym na podstawie wówczas obowiązującego art. 11 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z powyższym, strona miała prawo złożenia uwag zarówno do przyjmowanego w 2015 r. projektu "Studium uwarunkowań...", jak również do projektu miejscowego planu zagospodarowania obejmującego przedmiotowy teren, uchwalonego w roku 2022, z którego nie skorzystali. Budynki po [...], znajdujące się na działce [...] zostały wyburzone w okresie pomiędzy rokiem 2006 a 2009, natomiast zaprzestanie prowadzenia działalności na terenie działki [...] miało miejsce kilka bądź kilkanaście lat wcześniej. W związku z powyższym przedmiotowy teren od ponad 25 lat nie jest wykorzystywany na cel określony w umowie użytkowania wieczystego, tj. na działalność związaną z produkcją materiałów budowlanych. Od czasu wyburzenia budynków użytkownik wieczysty nie prowadził żadnej działalności, dopiero w 2025 r. przeprowadził drobne prace porządkowe polegające na wykarczowaniu samosiejek porośniętych na działce [...].  W przypadku prac nad zapisami MPZP będącego przedmiotem zaskarżenia, procedura samych wyłożeń w/w dokumentu była trzykrotnie ogłaszana i trwała niemalże 2 lata. Skarżący na żadnym z etapów tworzenia w/w dokumentu nie zgłosili uwag ani też nie skorzystali z uczestnictwa w dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami, która również była trzykrotnie organizowana w czasie wyłożeń projektu planu. Uchwała będąca przedmiotem zaskarżenia również podlegała kontroli nadzoru prawnego Wojewody Śląskiego. W przedmiotowej sprawie nadzór nie miał zastrzeżeń co do przeprowadzonej procedury planistycznej ani też zgodności przedmiotowej uchwały z przepisami prawa. Podkreślono, że działka [...] już w poprzednio obowiązującym MPZP, (który obowiązywał od roku 2004 roku do momentu podjęcia w roku 2022 zaskarżonego MPZP) była położona na obszarze oznaczonym symbolem MN - zabudowa mieszkalna jednorodzinna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Kontrolą działalności organów administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne objęte są między innymi - zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. - dalej p.p.s.a.) - akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, przy czym kryterium tej kontroli stanowi zgodność z prawem tych aktów (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 53 § 2a p.p.s.a. w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Oznacza to, że w odniesieniu do aktów prawa miejscowego oraz innych aktów z zakresu administracji publicznej, po zmianie p.p.s.a. i ustawy o samorządzie gminnym dokonanej z dniem 1 czerwca 2017 r., zniesiono obowiązek uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi (art. 52 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) oraz usunięto ograniczenie czasowe do wniesienia skargi (art. 53 § 2a p.p.s.a.). Zgodnie zaś z przepisem art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie Dz.U. z 2024 r. poz. 609), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z wymienionych powyżej przepisów wynika, że warunkiem formalnym skutecznego zaskarżenia uchwały rady gminy jest wykazanie, że zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Ponadto podmiot, który zaskarża uchwałę do sądu i domaga się stwierdzenia jej nieważności, musi wykazać interes prawny, który został naruszony określoną uchwałą, co wynika z powołanego wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. Skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Naruszenie tak rozumianego interesu prawnego w przypadku uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie wykazać może podmiot będący właścicielem działek znajdujących się w obszarze objętym miejscowym planem. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 – w czasie momencie podejmowania zaskarżonej uchwały, obecnie Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 – dalej jako "u.p.z.p.") zadaniem własnym jednostki samorządu terytorialnego jaką jest gmina jest kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na jej terenie, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Procedurę przyjęcia planu określa art. 14 oraz art. 17 do art. 20 u.p.z.p., natomiast jego obligatoryjne i fakultatywne elementy wskazuje art. 15 u.p.z.p. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Gmina, sprawując władztwo planistyczne, nie jest uprawniona do przyjęcia w uchwalanych aktach dowolnych, wymyślonych rozwiązań co do ujmowanych w tych aktach treści. Nie ulega bowiem wątpliwości, że miejscowy plan ingeruje w sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Prawo do własności jest zaś chronione w ustawie zasadniczej, która w art. 64 ust. 3 wskazuje, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych nie jest więc nieograniczona Ze względu na to, że nie ma uregulowań dających prymat interesowi zbiorowemu nad interesem indywidualnym, rolą organu uchwalającego akt planistyczny jest wyważenie interesów prywatnych i interesu publicznego. Chodzi więc o wykazanie, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Dzięki temu możliwe jest znalezienie optymalnego rozwiązania konfliktu potrzeb publicznych oraz potrzeb właścicieli poszczególnych działek objętych aktem planistycznym. W myśl powołanego art. 20 ust. 1 u.p.z.p., rada gminy uchwala plan miejscowy po uprzednim stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Z uwagi na to, że studium również przyjmowane jest przez ten sam organ, to już na etapie jego uchwalenia rada ma określoną wizję co do rozwiązań planistycznych na terenie gminy, która wówczas ma dość ogólny charakter, a sprecyzowaniu podlega przy uchwalaniu miejscowego planu. Tym samym rada gminy uchwalając studium o określonej treści, sama decyduje o szczegółowości związania, o którym mowa w art. 20 ust. 1, ale też w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Ten ostatni przepis stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Trzeba też wskazać na brzmienie art. 15 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym, wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego zgodnie z zapisami studium. Ze względu na treść art. 28 ust. 1 u.s.g., ocena legalności miejscowego planu może dotyczyć bądź etapu jego uchwalania bądź zawartych w nim merytorycznych treści. Zgodnie bowiem z tym przepisem, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia miejscowego planu. Z kolei, sformułowanie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy łączyć z zawartością aktu planistycznego tzn. jego częścią tekstową, graficzną i załącznikami. Jako naruszenie zasad sporządzania planu uznać należy niewątpliwie np. sprzeczność rozwiązań planu z ustaleniami studium czy przekroczenie granic władztwa planistycznego poprzez nadmierną, nie dość uzasadnioną, ingerencję w prawo własności. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd uznaje, że skarga nie znajduje żadnych uzasadnionych podstaw. Przede wszystkim skład orzekający dokonał oceny prawidłowości procedury uchwalenia zaskarżonego planu. Trwała ona dwa lata. Rozpoczęło ją podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Projekt planu był kilkakrotnie wykładany do publicznego wglądu. Przeprowadzono procedurę zbierania uwag i nastąpiło ich rozpatrzenie. Dokonano wreszcie odpowiednich aktów współdziałania. Sąd nie dostrzega żadnych uchybień w tym zakresie. Co warto podkreślić, tego typu zarzutów nie podnosi również strona skarżąca. Zaskarżony plan został uchwalony po dokonaniu oceny zgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Woźniki przyjętego uchwałą Nr 73/VIII/2015 Rady Miejskiej w Wożnikach z dnia 25 czerwca 2015 r. Działki będące w użytkowaniu wieczystym skarżących znajdują się tam na obszarze MN/RM/U - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zagrodowa i usługowa. Za prawidłowe należy uznać przeznaczenie w zaskarżonym planie działek skarżących jako 5G-MNU II tj. jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej oraz częściowo na terenie drogi wewnętrznej. Co więcej, należy tu podkreślić, że Rada Miasta Woźniki nie mogła ustalić przeznaczenia nieruchomości skarżących pod działalność gospodarczą (przemysłową). Nie byłaby ona bowiem zgodna z ustaleniami Studium. Co do naruszenia władztwa planistycznego w zakresie przeznaczenia działki [...] należy stwierdzić, że już w poprzednio obowiązującym planie miejscowym, (który obowiązywał od roku 2004 r.) była ona przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Kontynuacja tej funkcji została zachowana w Studium, a następnie w zaskarżonej uchwale. W przypadku działki nr [...] faktycznie doszło do zmiany jej przeznaczenia. Ale nastąpiło to już faktycznie w 2015 r., kiedy w nowym studium uwarunkowań i kierunków przestrzennego zagospodarowania gminy "umieszczono" ją w obszarze MN/RM/U - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zagrodowa i usługowa. W konsekwencji należy uznać, że zarzuty skargi są nieuzasadnione. Jak wcześniej wspomniano, przeznaczenie poszczególnych nieruchomości nie może stać w sprzeczności z tym, określonym w Studium. Nie ma tu znaczenia treść umowy cywilnoprawnej (o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego) zawartej przez skarżących. Tym bardziej nie można tu mówić o jakimkolwiek naruszeniu przepisów Konstytucji RP. Zmiana przeznaczenia działki nr [...] nastąpiła w ramach odpowiedniej procedury i zasad określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.