II SA/Gl 969/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2008r. sprawy ze skargi T. M. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia środka odwoławczego w sprawie o wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. T. M. wniósł do Wojewody odwołanie od decyzji Naczelnika Gminy w M. z dnia [...] r. nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w P. oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 i ustaleniu odszkodowania za tę nieruchomość. Wnoszący odwołanie domagał się stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, bądź jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W kwestii zachowania terminu do wniesienia odwołania podał, że kserokopia przedmiotowej decyzji została mu doręczona w dniu [...] r. przez Wójta Gminy M. W uzasadnieniu wskazał on, że z treści doręczonej mu kopii decyzji nie wynika kto był jej adresatem. Podano w niej także niezgodnie z prawdą, że stan prawny nieruchomości był nieuregulowany, bowiem ostatni jej właściciel jego ojciec A. M. zmarł [...] r. Z dalszej treści tej decyzji wynika, że uprawnioną do odszkodowania za składnik roślinny była jego matka będąca użytkownikiem nieruchomości. Ona też otrzymała tę część odszkodowania w kwocie [...] zł, a odszkodowanie za grunt w kwocie [...] zł wobec braku ustalenia właścicieli zostało złożone do depozytu sądowego. Składający odwołanie podkreślił, że w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej stan prawny nieruchomości był ustalony aktem własności ziemi z dnia [...] r., a postanowieniem Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] r. ustaleni zostali spadkobiercy zmarłego A. M. Z decyzji wywłaszczeniowej i akt wywłaszczeniowych wynika zaś, że on, a także jego siostra J. K. mimo, że byli spadkobiercami zmarłego właściciela i osobami pełnoletnimi nie byli uczestnikami tego postępowania mimo, iż nie było przeszkód do powiadomienia ich o tym fakcie. Wydana decyzja uwłaszczeniowa nie została też ujawniona w geodezji ani referacie podatków Urzędu Gminy w M., a zatem zdaniem odwołującego nie może ona odnieść skutku w postaci wywłaszczenia. Wreszcie wskazał, że decyzja ta nie została doręczona jego matce J. M., a jej podpis na dowodzie doręczenia został ewidentnie sfałszowany. Tym samym brak było podstaw do stwierdzenia prawomocności przedmiotowej decyzji, a wobec wskazanych licznych nieprawidłowości należało uznać złożenie odwołania za w pełni zasadne. W związku z podwójnym żądaniem zawartym w opisanym piśmie Wojewoda wystąpił w dniu [...] r. do T. M. o sprecyzowanie, czy domaga się on stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Gminy w M., czy też pismo z dnia [...] r. należy potraktować jako odwołanie. W piśmie tym organ wskazał na odmienność regulacji prawnych odnoszących się do postępowania odwoławczego oraz postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W odpowiedzi na to wezwanie skarżący pismem z dnia [...] r. wyjaśnił, że jego żądanie "należy traktować jako odwołanie od decyzji z dnia [...] r." i wnosi o uchylenie w całości tej decyzji oraz "stwierdzenie jej nieważności ponieważ została wydana z rażącym naruszeniem prawa". Podniósł także, że do wydania zaskarżonej decyzji doszło z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), a w szczególności jej art. 21 (winno być art. 22) nakazującego ustalenie wysokości odszkodowania na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. Wyjaśnił także, że w dniu [...] r. został prawnym właścicielem nieruchomości w skład której wchodzi działka nr [...] wskazana w decyzji wywłaszczeniowej. Powyższy stan prawny został ujawniony w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Z. KW nr [...]. Wreszcie poinformował, że wyrokiem Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] r. sygn. akt [...] oddalone zostało powództwo Skarbu Państwa – Starosty B. o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym oraz o odłączenie z opisanej księgi wieczystej działki nr [...] i założenie dla niej odrębnej księgi wieczystej, gdzie jako jej właściciel zostałby wpisany Skarb Państwa na podstawie decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] r. Pismem z dnia [...] r. T. M. uzupełnił listę zarzutów odwołania podnosząc, że nie doszło do wypłacenia odszkodowania za przejętą nieruchomość oraz zarzucił wydanie decyzji wywłaszczeniowej z naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego zawartych w art. 6, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. W następstwie wymiany korespondencji między odwołującym się, a organami administracji publicznej (Wojewodą, Starostą B. i Wójtem Gminy M.) oraz następcą prawną podmiotu na rzecz, którego nastąpiło wywłaszczenie [...] S.A. z siedzibą w K. Wojewoda kolejnym pismem z dnia [...] r. ponownie wystąpił do T. M. z wezwaniem do określenia zgłoszonego żądania stwierdzając, że w kierowanych do niego pismach nie sprecyzował on dotychczas swojego stanowiska w tej sprawie. Poinformował także adresata o różnicach zachodzących między zwyczajnymi środkami zaskarżenia, a nadzwyczajnymi środkami wzruszenia ostatecznych decyzji. Organ przytoczył także treść przepisów art. 145 § 1 oraz art. 156 § 1 k.p.a. wskazując na przesłanki wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności decyzji. Odpowiadając na to wezwanie skarżący wyjaśnił, że pismo jego z dnia [...] r. traktować należy jako odwołanie od decyzji z dnia [...] r. W konsekwencji postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda działając na podstawie art. 134 w związku z art. 124 k.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy podał, że z akt wywłaszczeniowych wynika, że decyzja wywłaszczeniowa od której wniesiono odwołanie została doręczona matce odwołującego się J. M. w dniu [...] r. W aktach sprawy brak zwrotnego potwierdzenia odbioru tej decyzji przez Zakład [...], który wnioskował o wywłaszczenie. Znajduje się tam jednak pismo Urzędu Gminy w M. z dnia [...] r. adresowane do tego Zakładu, przy którym przesłano prawomocną decyzję Naczelnika Gminy w M. w sprawie wywłaszczenia działki nr [...]. W dalszej części uzasadnienia postanowienia organ wskazał, że strona pozbawiona udziału w postępowaniu przed organem I instancji ma możliwość złożenia odwołania, z tym jednak, że musi zostać ono złożone w terminie 14 dni od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Tym samym skoro T. M. nie brał bez własnej winy udziału w postępowaniu przed organem I instancji, a jest stroną tego postępowania, przysługiwało mu prawo wniesienia odwołania w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, czyli do dnia [...] r. W tej bowiem dacie upłynął termin do wniesienia odwołania przez J. M., a wobec powyższego wniesienie w dniu [...]r. (data wpływu pisma do Urzędu Gminy M.) zwykłego środka odwoławczego od przedmiotowej decyzji, nie było możliwe. Jednocześnie organ przypomniał, że po upływie terminu do wniesienia odwołania stronie przysługują jedynie nadzwyczajne środki wzruszenia decyzji. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach T. M. domagał się uchylenia opisanego postanowienia oraz uchylenia w całości decyzji Naczelnika Gminy w M. z dnia [...] r. Zarzucił wydanie zaskarżonego postanowienia z rażącym naruszeniem art. 129 § 2 k.p.a. oraz art. 29 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez błędną ich interpretację polegającą na przyjęciu, że termin do wniesienia odwołania od decyzji I instancji upłynął w dniu [...] r. W związku z tym zarzutem podniósł, że jego matka J. M. nigdy nie otrzymała decyzji wywłaszczeniowej, a znajdujące się w aktach sprawy potwierdzenie odbioru przez nią tej decyzji jest ewidentnie sfałszowane, gdyż podpis złożony przez matkę nie jest jej podpisem ani podpisem żadnego z domowników. Nie wypłacono też odszkodowania. Ponadto zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasady dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Wreszcie podniósł naruszenie zaskarżonym postanowieniem jak i poprzedzającą ją decyzją Naczelnika Gminy w M. art. 21, art. 45, art. 64 i art. 83 Konstytucji R.P. W uzasadnieniu skargi powołane zostały argumenty wskazane już w poprzednio opisanych pismach skarżącego. W szczególności skarżący podał, że podpis jego matki J. M. na zwrotnym poświadczeniu odbioru decyzji został prawdopodobnie sfałszowany przez urzędnika Urzędu Gminy. Sfałszowany został także jej podpis potwierdzający odbiór zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Zauważył też, że zawiadomienie to zostało sporządzone w dniu [...] r., a zostało nadane w urzędzie pocztowym już [...] r. W ocenie skarżącego sfałszowany został prawdopodobnie także protokół z rozprawy wywłaszczeniowej przeprowadzonej w dniu [...] r., bowiem jego matka nie brała w niej udziału. Przyznał jednocześnie, że autentyczny podpis matki figuruje na protokole pertraktacji o dobrowolne odstąpienie nieruchomości spisanym w dniu [...] r., umowie o wypłatę odszkodowania z tej samej daty oraz potwierdzeniu odbioru z dnia [...] r. Podał wreszcie, ze [...] S.A. wystąpił do Sądu Rejonowego w Z. z wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia służebności gruntowej – posadowienia [...]. We wniosku tym zostało wskazane, że jego ojciec A. M. wyraził zgodę na wstępną lokalizację tej stacji, co miał uczynić [...] r., a zatem czterdzieści dni po jego śmierci, która miała miejsce [...] r. Do skargi został dołączony w formie załączników plik kopii dokumentów powołanych w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego sfałszowania niektórych dokumentów znajdujących się w aktach wywłaszczeniowych Wojewoda wskazał, że właściwymi do ich zweryfikowania są organy ścigania. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko dotyczące sfałszowania części akt wywłaszczeniowych dotyczących udziału jego matki w rozprawie administracyjnej w dniu [...] r. oraz sfałszowania jej podpisu na dowodzie doręczenia decyzji wywłaszczeniowej. W jego ocenie na Wojewodzie spoczywał też obowiązek zawiadomienia organów ścigania w celu weryfikacji podejrzanych dokumentów. Pismem z dnia [...] r. uczestnik postępowania [...] S.A. wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że w świetle dokumentów nie ulega wątpliwości, że decyzja wywłaszczeniowa została prawidłowo doręczona w dniu [...] r., a zatem termin do wniesienia od niej odwołania upłynął w dniu [...] r. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego sfałszowania podpisu jego matki na dowodzie doręczenia decyzji uczestnik zauważył, że jest to ocena nie poparta żadnym dowodem. Pismem z dnia [...] r. o oddalenie skargi wniósł także Wójt Gminy M. W uzasadnieniu swojego pisma organ wskazał, że skarżący nie może skutecznie domagać się weryfikacji decyzji z [...] r. w drodze zwyczajnego środka zaskarżenia. W kolejnym piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżący odniósł się do treści pism uczestników postępowania podtrzymując swoje stanowisko dotyczące sfałszowania podpisu matki na dowodzie doręczenia decyzji wywłaszczeniowej. Złożył też wniosek o powołanie biegłego grafologa celem ustalenia autentyczności tego podpisu. Ponadto skarżący zakwestionował także autentyczność pisma przewodniego z dnia [...] r. kierowanego do Zakładu [...], za którego pośrednictwem doręczono temu zakładowi prawomocną decyzję wywłaszczeniową. W tym stanie rzeczy – jego zdaniem – wniesione odwołanie od decyzji z [...] r. było zasadne i konieczne. Odpowiadając na to pismo [...] S.A. wskazał, że skarżący nie poruszył w nim żadnych kwestii mogących zmienić jego stanowisko zaprezentowane w poprzednim piśmie. Zauważył także, że skarżący w dalszym ciągu nie przedstawił żadnych dowodów mogących potwierdzić tezę dotyczącą sfałszowania podpisu jego matki na dowodzie doręczenia decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła zostać uwzględniona, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a tylko w takim przypadku Sąd był władny je uchylić czy stwierdzić jego nieważność. Wyjaśnić należy, że stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z uwagi na treść żądań skargi przyjdzie wskazać, że w wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd władny jest uchylić zaskarżony akt w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i wreszcie naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi < Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. > - dalej zwanej p.p.s.a.). Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Odnosząc się do żądania skargi objęcia kontrolą sądową także decyzji Naczelnika Gminy w M. z dnia [...] r. wskazać trzeba, że zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Powyższe oznacza, że zastosowanie tego przepisu wchodzi w grę wyłącznie w odniesieniu do sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem. Tym samym w sprawie ze skargi na uchybienie terminu do wniesienia odwołania Sąd nie mógł objąć zakresem orzekania decyzji zapadłej w sprawie "materialnej", bowiem w żadnym wypadku nie można było tego uzasadnić koniecznością końcowego załatwienia sprawy (por. w tej kwestii Zbigniew Kmieciak, Glosa do wyroku WSA z dnia 27 października 2004 r., II SA/Ka 2352/02, OSP z 2007 r. nr 3, poz. 25). Podkreślenia też wymaga, że jeżeli dochodzi do stwierdzenia braku jednej ze wskazanych w art. 134 k.p.a. przesłanek odwołania, jego merytoryczna treść, dotycząca istoty sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji, nie podlega ocenie organu odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 1992 r., I SA 1318/91, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 80), a zatem także i z tego powodu decyzja wywłaszczeniowa nie mogła zostać objęta kontrolą sądu administracyjnego. Tym samym też uwzględnione nie mogły zostać zarzuty naruszenia przez Wojewodę art. 21 i art. 64 Konstytucji RP. Zaskarżone postanowienie zostało oparte na przepisie art. 134 k.p.a. zgodnie, z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Norma wynikająca z przywołanego przepisu ma charakter bezwzględnie obowiązujący, jej dyspozycja wskazuje bowiem, że nie pozostawiono tu organowi odwoławczemu jakiejkolwiek sfery uznania. Stosownie do przepisu art. 129 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (§ 1), w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie (§ 2). Każde, nawet nieznaczne przekroczenie tego terminu, już stanowi jego uchybienie jest to bowiem okoliczność obiektywna (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 1996 r., SA/Łd 2665, Biul. Skarb. 1997, nr 5, s. 32; wyrok NSA z dnia 18 października 1995 r., SA/Gd 2865/94, niepubl). Poza sporem w sprawie jest, że decyzja Naczelnika Gminy w M. z dnia [...] r. nie została doręczona skarżącemu. Bezsporne jest także, że jako następcy prawnemu po zmarłym właścicielu nieruchomości, której dotyczyła ta decyzja skarżącemu przysługiwał przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. bowiem ingerowała ona w sferę jego interesu prawnego. Tym samym zgodzić się należy, że był on legitymowany do wniesienia odwołania od tej decyzji. Odwołanie to winno jednak zostać wniesione przez niego przed uzyskaniem przez kwestionowaną decyzję przymiotu ostateczności, to jest do czasu rozpatrzenia przez organ II instancji odwołania przez inne strony, a gdy strony nie wniosły odwołania przed upływem czternastu dni od dnia jej doręczenia innym stronom. Po upływie tych terminów strona, która nie brała udziału w postępowaniu może bowiem jedynie wnosić o wznowienie postępowania z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Powyższy pogląd jest od wielu już lat utrwalony w orzecznictwie NSA (por. wyrok NSA z 7 lutego 1986 r. sygn. akt II SA 2247/85; wyrok NSA z dnia 16 listopada 1999 r. II SA 1391/98 [w:] Lex Nr 41308; wyrok NSA z 27 sierpnia 1999 r. IV SA 1758/97). Wobec powołanych ustaleń istotną okazuje się data, w jakiej doręczono przedmiotową decyzję stronom postępowania. Zdaniem Wojewody decyzja ta została doręczona w dniu [...] r. matce skarżącego J. M. będącej stroną tego postępowania, która nie wniosła od niej odwołania. W oparciu o to ustalenie organ ten uznał, że czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu [...] r. i z tą datą decyzja ta uzyskała walor ostateczności. Stanowisko to Wojewoda oparł na znajdującym się w aktach sprawy zwrotnym pocztowym potwierdzeniu odbioru przedmiotowej decyzji. Zdaniem skarżącego podpis jego matki figurujący na tym potwierdzeniu odbioru decyzji został sfałszowany, bowiem odbiega on w sposób wyraźny od innych jej podpisów. Poza tym argumentem nie wskazał on jednak na inne dowody na poparcie swojego twierdzenia, a tym samym zasadnie Wojewoda uznał, że brak było podstaw do jego zaakceptowania. Na marginesie zauważyć przyjdzie, że skoro zwrotne potwierdzenie odbioru przekazane zostało do Urzędu Gminy za pośrednictwem poczty to sfałszować podpisu J. M. nie mógł urzędnik gminy, jak twierdzi skarżący, lecz co najwyżej listonosz. Organ odwoławczy zauważył także, że przedmiotowa decyzja została także doręczona innej stronie postępowania, a to Zakładom [...] – Zakładowi [...]. W aktach wywłaszczeniowych brak jest, co prawda zwrotnego potwierdzenia odbioru tej decyzji przez podmiot wnioskujący o wywłaszczenie, ale zachowała się kopia pisma przewodniego z dnia [...] r. Kierownika Gminnej Służby Rolnej Urzędu Gminy w M. kierowanego do wnioskodawcy postępowania wywłaszczeniowego, za którego pośrednictwem – jak wynika z treści pisma została doręczona przedmiotowa decyzja. Wbrew zarzutom skarżącego w ocenie Sądu wydanie przez Wojewodę postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania poprzedzone zostało więc dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, a co zatem idzie brak było podstaw do uwzględnienia naruszenia przez organ zasady dochodzenia prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7 k.p.a. W ocenie Sądu Wojewoda nie naruszył także wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania do organów państwa zgodnie, z którą organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. O prowadzeniu przez organ odwoławczy postępowania z poszanowaniem tej zasady ogólnej świadczy treść zreferowanej wyżej obszernej korespondencji organu ze skarżącym poprzedzającej wydanie zaskarżonego postanowienia. Wreszcie brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia zaskarżonym postanowieniem art. 45 i art. 83 Konstytucji RP. Z powyższych względów na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.