II SA/Gl 97/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi Gminy [...] - Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. z dnia 28 listopada 2025 r. nr CG.ZUT.4701.2854.OZ.2025.1.DC w przedmiocie ustalenia opłaty za pobór wód podziemnych oddala skargę Zaskarżoną decyzją z 28 listopada 2025 r., nr CG.ZUT.4701.2854.OZ.2025.1.DC Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. (dalej "Dyrektor Zarządu" lub "Organ") określił Zakładowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S. (dalej "ZGKiM") za okres II kwartału 2025 r. opłatę zmienną w wysokości 8 338,00 zł za pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zintegrowanego. Podstawę prawną decyzji stanowiły w szczególności przepisy art. 273 ust. 6 w związku z art. 272 ust. 1, 2 i 4a, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r. poz. 960; dalej "p.w.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.; dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Zarządu wyjaśnił, że informacją z 30 października 2025 r., na podstawie protokołu kontroli nr [...] i art. 272 ust. 17 p.w., ustalono ZGKiM za II kwartał 2025 r. opłatę zmienną w wysokości 8 338,00 zł w związku z korzystaniem z usługi wodnej polegającej na poborze wody podziemnej z utworów trzeciorzędu ze studni SR-2 zlokalizowanej na działce [...] w miejscowości R. gmina S. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Opłata została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 1 i 2 p.w. jako suma: 1) iloczynu jednostkowej stawki opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody (0,115 zł za 1 m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący odpowiadający procesowi uzdatniania (1,00) i ilości pobranych wód podziemnych (3603,6 m3), co stanowi 414,41 PLN; wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona w § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 października 2023 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2023 r. poz. 2471; dalej "rozporządzenie"); do ustalenia wysokości opłaty przyjęto współczynnik różnicujący dla wód, do których stosuje się procesy odmanganiania (§ 5 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia); 2) iloczynu jednostkowej stawki opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (0,068 zł za 1 m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący odpowiadający procesowi uzdatniania (1,00) i ilości pobranych wód podziemnych (116516,4 m3), co stanowi 7 923,12 PLN; wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona w § 5 ust. 1 pkt 41 lit. c rozporządzenia; do ustalenia wysokości opłaty przyjęto współczynnik różnicujący dla wód, do których stosuje się procesy odmanganiania (§ 5 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia). Informacja została doręczona ZGKiM 3 listopada 2025 r. ZGKiM 5 listopada 2025 r. dokonał zapłaty w terminie opłaty zmiennej za okres II kwartału 2025 r. w wysokości 8 338,00 zł. Pismem z 14 listopada 2025 r. ZGKiM złożył reklamację, w której wskazał, że 17 lutego 2025 r. wystąpił z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego. Obowiązujące pozwolenie wodnoprawne było ważne do 14 marca 2025 r. Wyjaśnił, że o nowe pozwolenie wystąpił przed zakończeniem obowiązywania starego pozwolenia, a na pierwszą odpowiedź na wniosek oczekiwał ponad 3 miesiące. Zakres nowego pozwolenia jest taki sam jak w starym pozwoleniu. Organ nie uznał reklamacji ZGKiM za zasadną. Wskazał, że ZGKiM w okresie II kwartału 2025 r. korzystał z usługi wodnej polegającej na poborze wód podziemnych z utworów trzeciorzędu ze studni SR-2 zlokalizowanej w miejscowości R. gmina S. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Organ dokonał określenia opłaty zmiennej zgodnie z art. 272 ust. 4a p.w. po przeprowadzeniu kontroli gospodarowania wodami na podstawie art. 251b pkt 2 w związku z art. 335 ust. 1 pkt 1 oraz art. 334 pkt 1 p.w. W protokole kontroli nr [...] określono maksymalną techniczną wydajność eksploatowanej instalacji lub urządzenia. Zatem zaistniała przesłanka obligująca Organ do wydania decyzji określającej wysokość opłaty zmiennej za okres II kwartału 2025 r. w wysokości 8 338,00 zł. Gmina S. – Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej (dalej "Skarżący") zaskarżył decyzję Dyrektora Zarządu w całości, wniósł o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wniósł także o zobowiązanie Organu do zwrotu na jego rzecz kwoty w wysokości 8 338,00 zł ze względu na wniesienie opłaty na podstawie zaskarżonej decyzji wydanej niezgodnie z przepisami prawa. Skarżący decyzji Organu zarzucił naruszenie przepisów: 1) art. 35 § 1 - 3 k.p.a. poprzez brak załatwienia sprawy przez Organ w ustawowych terminach, ze względu na fakt, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte 17 lutego 2025 r. wobec czego decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym powinna zostać wydana przez Organ najpóźniej 17 kwietnia 2025 r., a biorąc pod uwagę, że decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym powinna zostać wydana niezwłocznie ze względu na fakt, że zakres nowego pozwolenia wodnoprawnego był tożsamy z wcześniej udzielonym Skarżącemu przez Organ pozwoleniem wodnoprawnym, wobec czego sprawa nie miała przymiotu szczególnie skomplikowanej, decyzja o nowym pozwoleniu wodnoprawnym powinna zostać wydana nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania, a więc najpóźniej w dniu 17 marca 2025 r.; 2) art. 61 § 1 k.p.a. w związku z art. 61 § 3 k.p.a. w związku z art. 61 § 4 k.p.a. w związku z art. 407 ust. 1 p.w. poprzez naruszenie przez Organ procedury zawiadomienia o wszczęciu postępowania na żądanie jednej ze stron poprzez wydanie przez Organ 10 czerwca 2025 r. zawiadomienia informującego o wszczęciu postępowania administracyjnego, podczas gdy datą wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, co w niniejszej sprawie miało miejsce 17 lutego 2025 r., a nie dopiero 10 czerwca 2025 r., co miało wpływ na sprzeczne z ustawowym terminem wydanie przez Organ decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym dla Skarżącego, a w konsekwencji wydanie przez Organ zaskarżonej decyzji o określeniu opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. W uzasadnieniu skargi Skarżący podkreślił, że 17 lutego 2025 r. złożył wniosek o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego. Organ dopiero 19 maja 2025 r. wezwał Skarżącego do uzupełnienie ww. wniosku. W dniu 2 czerwca 2025 r. Skarżący w odpowiedzi na powyższe wezwanie złożył wyjaśnienia. Organ pismem z 10 czerwca 2025 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania, a dopiero 14 lipca 2025 r. wydał decyzję o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego. W przypadku załatwienia sprawy przez Organ w maksymalnie przewidzianym ustawowym terminie, okres braku posiadania przez Skarżącego pozwolenia wodnoprawnego trwałby tylko 2 dni, stanowiące sobotę oraz dzień uznany ustawowo za wolny od pracy. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania według norm przepisanych. Organ wskazał, że zarzuty skargi dotyczą odrębnego postępowania, tj. postępowania o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, a nie rozpoznawanej sprawy. Wniosek wszczynający postępowanie w sprawie pozwolenia wodnoprawnego był niekompletny, nie można winy za niewydanie decyzji w czasie obowiązywania dotychczasowego pozwolenia, przypisać Organowi. Organ nie miał możliwości zastosowania innej metody ustalenia opłaty zmiennej niż tej, która została określona w art. 272 ust. 4a p.w. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, nie jest dotknięta kwalifikowanymi wadami skutkującymi wznowieniem postępowania bądź stwierdzeniem nieważności ani nie uchybia regułom procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem z mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jednolity: Dz. U. z 2026 r., poz. 143 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a."), dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że ZGKiM będący jednostką budżetową Gminy S. legitymował się pozwoleniem wodnoprawnym Starosty [...] z 18 lutego 2015 r. na pobór wody podziemnej z utworów trzeciorzędu ze studni SR-2, zlokalizowanej w miejscowości R., gmina S., na działce nr [...]. Pozwolenie wodnoprawne zostało udzielone na okres 10 lat od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, tj. do 14 marca 2025 r. Wnioskiem złożonym 17 lutego 2025 r. ZGKiM wystąpił o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną obejmującą pobór wód podziemnych z utworów trzeciorzędowych studnią SR-2 w R. na działce nr [...]. Pozwolenie zostało udzielone decyzją Dyrektora Zarządu z 14 lipca 2025 r. na czas określony, tj. 20 lat od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna. Niesporne jest także to, że w okresie II kwartału 2025 r. ZGKiM korzystał z usługi wodnej polegającej na poborze wody podziemnej z utworów trzeciorzędu studnią SR-2 w R. zlokalizowanej na działce nr [...]. W sprawie nie są kwestionowane ustalenia protokołu kontroli nr [...] co do maksymalnej technicznej wydajności eksploatowanego urządzenia do poboru wód, ilości pobranych wód, celów korzystania z wód i sposobów uzdatniania. Skarżący kwestionuje obciążenie go opłatą zmienną za pobór wód podziemnych wyliczoną w oparciu o art. 272 ust. 4a p.w. w sytuacji, gdy - w jego przekonaniu - nie ponosi on odpowiedzialności z tego tytułu, że w okresie II kwartału 2025 r. nie posiadał wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. W ocenie Skarżącego niezałatwienie w ustawowym terminie wniosku Skarżącego o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego o tożsamym przedmiocie (złożonego 17 lutego 2025 r.), z przyczyn leżących po stronie Organu, wyłącza zastosowanie art. 272 ust. 4a p.w. Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 11 pkt 1-5 p.w. instrumenty zarządzania zasobami wodnymi obejmują: planowanie w gospodarowaniu wodami; zgody wodnoprawne; opłaty za usługi wodne oraz inne należności; kontrolę gospodarowania wodami oraz system informacyjny gospodarowania wodami. Instrumenty ekonomiczne służące gospodarowaniu wodami stanowią m. in. opłaty za usługi wodne i opłaty podwyższone (art. 267 pkt 1 i 2 p.w.). Opłaty za usługi wodne uiszcza się m. in. za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (art. 268 ust. 1 pkt 1 p.w.). Przepis art. 270 ust. 1 p.w. stanowi, że opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. Zgodnie z art. 270 ust. 6 p.w. wysokość opłaty za usługi wodne zależy odpowiednio od ilości pobranych wód, od tego, czy pobrano wody powierzchniowe czy wody podziemne, oraz od przeznaczenia wody. Wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego (art. 271 ust. 2 p.w.). Opłatę stałą ponosi się za okres od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane stało się ostateczne do dnia jego wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty mocy bez względu na przyczynę (art. 271 ust. 5a p.w.). Z kolei wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3 (art. 272 ust. 1 p.w.). Jednakże wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3 (art. 272 ust. 2 p.w.). W przypadku poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się w toku kontroli gospodarowania wodami, przyjmując pobór wynikający z maksymalnej technicznej wydajności eksploatowanych instalacji lub urządzeń do poboru wód, a także przyjmując okres eksploatacji instalacji lub urządzenia do poboru wód przez jeden kwartał, jeżeli w toku kontroli gospodarowania wodami nie ustalono tego okresu eksploatacji (art. 272 ust. 4a p.w.). Usługi wodne obejmują m. in. pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (art. 35 ust. 3 p.w.). W świetle art. 389 pkt 1 p.w. pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na usługi wodne. Pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli upłynął okres, na który było wydane (art. 414 ust. 1 pkt 1 p.w.). Jednakże stosownie do art. 414 ust. 2 p.w. pozwolenia wodnoprawne, o których mowa w art. 389 pkt 1-3, nie wygasają, jeżeli zakład w terminie 90 dni przed upływem okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, złoży wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania tych pozwoleń. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że nie doszło do przedłużenia okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego z 18 lutego 2015 r. w trybie art. 414 ust. 2 p.w. Nowe pozwolenie wodnoprawne zostało wydane 14 lipca 2025 r. ZGKiM w okresie II kwartału 2025 r. nie legitymował się także pozwoleniem zintegrowanym. Wobec tego prawidłowo przyjął Organ, że w II kwartale 2025 r. pobór wód podziemnych studnią SR-2 w R. na działce nr [...] odbywał się bez pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. W konsekwencji Dyrektor Zarządu prawidłowo ustalił opłatę zmienną za pobór wód podziemnych w sposób określony w art. 272 ust. 4a p.w., tj. przyjmując w oparciu o ustalenia podjęte w toku kontroli gospodarowania wodami (protokół kontroli nr [...]) ilości pobranych wód, wynikające z maksymalnej technicznej wydajności eksploatowanego urządzenia do poboru wód oraz okres eksploatacji tego urządzenia bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Wysokość opłaty zmiennej została określona prawidłowo w oparciu o art. 272 ust. 1 i 2 p.w. w związku z przywołanymi w zaskarżonej decyzji przepisami rozporządzenia. W tym miejscu należy wskazać, że przepis art. 272 ust. 4a p.w. przewiduje szczególną metodę ustalania ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, która znajduje zastosowanie w sytuacji poboru wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Dla zastosowania tej regulacji irrelewantne są przyczyny, z powodu których podmiot korzystający z usługi wodnej nie posiada wymaganego prawem pozwolenia. Organ administracji ma obowiązek ustalenia opłaty zmiennej w sposób określony w art. 272 ust. 4a p.w. w każdym przypadku poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia. Wobec tego podnoszone przez Skarżącego argumenty dotyczące przebiegu postępowania administracyjnego (przewlekłość) w sprawie wydania nowego pozwolenia wodnoprawnego nie mają znaczenia dla zastosowania art. 272 ust. 4a p.w. Jednocześnie należy zauważyć, że ustawodawca przewidział instrument pozwalający na przeciwdziałanie negatywnym skutkom stosowania art. 272 ust. 4a p.w. W sytuacji wywiązania się przez podmiot ubiegający się o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego z wynikającego z art. 414 ust. 2 i 3 p.w. obowiązku złożenia w odpowiednim terminie stosownego wniosku wraz z wymaganymi załącznikami, dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne nie wygasa pomimo upływu okresu, na jaki zostało wydane (art. 414 ust. 2 p.w.). W rozpoznawanej sprawie nie został zachowany termin z art. 414 ust. 2 p.w., który przedłuża byt prawny dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego. Skarżący wskutek własnego zaniechania naraził się na konsekwencje finansowe wynikające z zastosowania art. 272 ust. 4a p.w. W końcu należy mieć na uwadze, że art. 272 ust. 4a p.w. nie jest regulacją sankcyjną, a opłata zmienna wyliczona według metody określonej tym przepisem nie stanowi administracyjnej kary pieniężnej. Odpowiedzialność administracyjnoprawna w przypadku poboru wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia została uregulowana w art. 472aa ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 pkt 1 p.w. Wobec tego do opłaty zmiennej wyliczonej metodą z art. 272 ust. 4a p.w. nie znajdują zastosowania przepisy działu IV k.p.a. o administracyjnych karach pieniężnych. Sąd w składzie orzekającym podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że na gruncie treści art. 272 ust. 4a p.w. brak pozwolenia wodnoprawnego może wpływać jedynie na koszty wykonywania działalności, zaś negatywne skutki stosowania art. 272 ust. 4a p.w. w całości zamykają się w kategorii kosztów prowadzenia działalności gospodarczej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 2 października 2025 r., IV SA/Po 734/25 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 18 listopada 2025 r., II SA/Lu 572/25 - opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Podnoszona w skardze kwestia sprawności działania Dyrektora Zarządu w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na skutek wniosku zgłoszonego 17 lutego 2025 r. nie jest przedmiotem rozpoznawanej sprawy, w której Skarżący wniósł o uchylenie decyzji w sprawie opłaty zmiennej. Kwestia terminowości działań organów administracji publicznej jest kontrolowana w ramach rozpoznawania przez sądy administracyjne skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Zaś roszczenia odszkodowawcze związane z niewydawaniem decyzji, gdy obowiązek jej wydania przewiduje przepis prawa, mogą być dochodzone na drodze postępowania cywilnego. Z kolei uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2011 r. o sygn. akt II OPS 2/11 dotyczy innego stanu prawnego i nie może być uznana za wiążącą w rozpoznawanej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.