II SA/Gl 970/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1, 2 3 i 4 oraz art. 70 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. 2010, Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał W. K.: "1. wykonać izolacje poziome i pionowe budynku, 2. dokonać remontu ścian konstrukcyjnych, 3. dokonać wymiany pokrycia dachowego, uwzględniając zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 4. dokonać remontu trzonu kominowego wychodzącego ponad dach - w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr 1 w K.. Organ wskazał, że obowiązek ma zostać wykonany do dnia 31 marca 2013 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy decyzją z [...] r., nr [...]. Upomnieniem z dnia 13 grudnia 2013 r. wezwano W. K. do niezwłocznego wykonania obowiązku wynikającego z ww. decyzji PINB wskazując, iż dalsze niewykonanie spowoduje wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Z uwagi na niewykonanie obowiązku, o którym mowa powyżej, w dniu [...] r. PINB sporządził tytuł wykonawczy, nr [...], który doręczono zobowiązanemu w dniu 27 stycznia 2014 r.. Następnie organ pierwszej instancji postanowieniem z [...] r., nr [...], nałożył na W. K., jako zobowiązanego, grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 10.000,00 zł wzywając jednocześnie do wykonania przewidzianych decyzją obowiązków. Postanowienie wydane zostało, jak wynika z jego części nagłówkowej, na podstawie art. 119 i art. 121 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz.U. 2012, poz. 1015 z późn. zm. zwanej dalej: u.p.e.a.). W uzasadnieniu organ wskazał, że wysokość grzywny ustalono stosownie do art. 121 § 2 ustawy oraz mając na uwadze fakt, że grzywna jest jednorazowa i powinna zapewnić skuteczność działania organu egzekucyjnego. Nadto może ona ulec zwrotowi w przypadku wykonania obowiązku. Organ pouczył nadto, iż dalsze niewykonanie określonego decyzją obowiązku spowoduje orzeczenie wykonania zastępczego. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł W. K., reprezentowany przez r. pr. L. K. W zażaleniu wskazano, że skarżący nie uchyla się od wykonania obowiązku, ale nie jest w stanie go wykonywać na bieżąco z uwagi na sytuację materialną i zdrowotną. Pełnomocnik wskazała także, że wykonanie obowiązku było utrudnione w związku z sytuacją pogodową, a ponadto, iż wnioskiem z 22 maja 2013 r. skarżący zwracał się o przedłużenie terminu wykonania obowiązku do 31 sierpnia 2014 r., który to wniosek pozostał bez odpowiedzi. Pełnomocnik zakwestionowała ponadto wysokość nałożonej grzywny. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy postanowienie PINB w Z. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił okoliczności faktyczne sprawy, przytaczając następnie stosowne przepisy u.p.e.a. odnoszące się do środków egzekucyjnych, w tym grzywny w celu przymuszenia. Następnie wskazał, że organ I instancji zaskarżonym postanowieniem wymierzył grzywnę w celu przymuszenia w jej maksymalnej wysokości, uzasadniając to tym, iż zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, a nadto zapewnić powinna skuteczność działania organu egzekucyjnego. W ocenie organu II instancji w niniejszym przypadku nałożenie grzywny w maksymalnej przewidzianej ustawą wysokości jest uzasadnione. Wysokość grzywny w celu przymuszenia ma bowiem wywrzeć odpowiedni skutek w postaci wykonania nałożonego obowiązku i winna być adekwatna do wartości nałożonego obowiązku. Ze względu na fakt, iż przedmiotowy obowiązek nie został wykonany, a także z uwagi na fakt, iż nałożona przez organ grzywna jest jednorazowa, należy uznać że jej wysokość została ustalona i uzasadniona prawidłowo. Wbrew zarzutom podniesionym w zażaleniu organ nie ma podstaw by uzależniać wysokość nakładanej grzywny od możliwości zarobkowych, czy też sytuacji materialnej lub zdrowotnej zobowiązanego. Nadto w świetle zarówno akt sprawy, jak i wyjaśnień pełnomocnika skarżącego zawartych w zażaleniu, nie ulega wątpliwości, że choć skarżący przystąpił do wykonywania nałożonych na niego na mocy decyzji PINB nr [...] obowiązków, to obowiązki te do dnia rozpatrzenia zażalenia nie zostały wykonane, a termin ich wykonania, wyznaczony ww. decyzją na dzień 31 marca 2013 r. upłynął bezskutecznie. W konsekwencji organ odwoławczy podziela ocenę organu pierwszej instancji co do konieczności zastosowania wobec skarżącego środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia do wykonania nałożonych obowiązków. Organ wskazał nadto, że nie jest możliwe uznanie za zasadne twierdzeń pełnomocnika skarżącego, iż zażądał on przedłużenia terminu do 31 sierpnia 2014 r., a organ pierwszej instancji pozostawił jego pismo bez jakiejkolwiek reakcji. Po pierwsze, wbrew twierdzeniom pełnomocnika, wniosek o przedłużenie terminu z dnia 22 maja 2013 r. dotyczył przedłużenia do dnia 31 sierpnia 2013 r., a nie 2014 r. Po wtóre, organ powiatowy co prawda nie odpowiedział pisemnie na wniosek skarżącego, ale pierwszy tytuł wykonawczy wystawił w dniu 13 września 2013 r., a zatem po upływie przedłużonego terminu, o który wnioskował skarżący. Nadto wniosek o przedłużenie terminu wykonania obowiązków został złożony nieomal dwa miesiące po upływie tego terminu, tj. w czasie, w którym obowiązek winien być już wykonany i teoretycznie już mogło toczyć się postępowanie egzekucyjne, w którym mogły zostać już zastosowane środki przymusu. Pismem z dnia 1 lipca 2014 r. reprezentowany przez r. pr. L. K. W. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na wskazane wyżej postanowienie zarzucając mu naruszenie: - art. 7 § 2 w zw. z art. 121 § 2 u.p.e.a. poprzez zastosowanie środka najbardziej uciążliwego dla zobowiązanego i nie prowadzącego do wykonania obowiązku oraz w najwyższym prawnie dopuszczalnym wymiarze; - art. 119 w zw. z art. 6 § 1 u.p.e.a. poprzez nałożenie grzywny w celu przymuszenia w sytuacji gdy zobowiązany co do zasady wykonuje zobowiązanie ale ze względu na posiadane zasoby materialne nie jest w stanie sprostać narzuconemu przez organ terminowi, a pisma o wydłużenie terminu pozostają bez rozpoznania. W konsekwencji pełnomocnik wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu podniosła m.in., iż organ egzekucyjny powinien przede wszystkim zastosować środek, który prowadzi do wykonania obowiązku a nie jest represją. W przedmiotowej sprawie natomiast organ zastosował środek, który nie tylko nie doprowadzi do wykonania obowiązku, ale w ogóle uniemożliwi jego realizację. Po pierwsze, organ kompletnie zignorował bowiem fakt, że zakres prac remontowych, do których zobowiązał stronę jest kompleksowym remontem budynku i nie można takich działań wykonać w okresie zimowym, szczególnie, że budynek znajduje się w przysiółku górskim przy drodze sporadycznie odśnieżanej a w tamtym roku śnieg stopniał dopiero w maju. Po drugie, zobowiązany jest rencistą bez zdolności kredytowej i bez jakichkolwiek oszczędności i nakazanie mu wykonania tak kosztownych prac w tak krótkim czasie budzi wątpliwości co do intencji organu. Po trzecie, w toku podjętych prac okazało się, że konieczne są dalsze remonty np. wzmocnienie więźby dachowej, co oczywiście oprócz wzrostu kosztów wydłuża czas remontu. Wobec powyższego zastosowany środek nie tylko nie przymusi skarżącego do wykonania obowiązku ale całkowicie wykluczy możliwość jego realizacji. Pełnomocnik zakwestionowała również wysokość nałożonej kary grzywny przytaczając tezy wybranych orzeczeń sądowych. Reasumując pełnomocnik stwierdziła, że jej zdaniem zasadnym jest rozważenie czy w sytuacji, w której organ absolutnie nie widzi możliwości racjonalnego przesunięcia terminu do wykonania obowiązku, nie byłby lepszym rozwiązaniem wybór drugiego środka przymusu jakim jest wykonanie zastępcze. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które wskazał był w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Dodatkowo wskazał, że nie sposób zgodzić się z twierdzeniami pełnomocnik skarżącego, jakoby zastosowano w sprawie zbyt dotkliwy dla niego środek egzekucyjny. W ramach postępowania przed organem nadzoru budowlanego grzywna w celu przymuszenia do wykonania egzekwowanego obowiązku jest bowiem najmniej dotkliwym z możliwych do nałożenia środków egzekucyjnych. Ponadto nie można także uznać za zasadnych twierdzeń, jakoby termin wykonania obowiązków był zbyt krótki, a to chociażby z uwagi na fakt, że postępowanie egzekucyjne formalnie zostało wszczęte nieomal rok po upływie tego terminu. Taki termin należy uznać za wystarczający dla wykonania nakazanych obowiązków i to niezależnie od tego, że zimą 2013 r. panowały niekorzystne warunki pogodowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że nie jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie mogła zostać uwzględniona. Trafnie zaskarżonym postanowieniem organ II instancji utrzymał w mocy postanowienie pierwszoinstancyjne, ani bowiem w dacie wydania postanowienia pierwszoinstancyjnego, ani postanowienia II instancji, obowiązki nałożone decyzją nr [...], które zrealizowane miały być do dnia 31 marca 2013 r., wykonane nie zostały. Potwierdza to zresztą w skardze pełnomocnik skarżącego stwierdzając, iż skarżący nałożony nań obowiązek "sukcesywnie realizuje tylko nie jest w stanie sprostać terminom". Notabene podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż skarga zredagowana została w dniu 1 lipca 2014 r. potwierdzając tym samym niewykonanie obowiązków mimo upływu kolejnych 15 miesięcy od bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego decyzją. Wskazać w tym miejscu należy, iż stosownie do art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Wykładnia art. 119 u.p.e.a. prowadzi do oczywistego wniosku, że przewidziana przepisem tym grzywna w celu przymuszenia nie ma charakteru sankcji. Jej nałożenie nie jest bowiem celem samo w sobie lecz stanowi formę ekonomicznej presji mającej na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się w postaci wykonania nałożonego na niego w przeszłości obowiązku, od którego to wykonania zobowiązany się uchyla. W myśl art. 7 § 2 ustawy organ egzekucyjny stosuje bowiem środki, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku. W sytuacji kiedy na zobowiązanym ciąży obowiązek wykonania robót budowlanych rzeczą organów jest zatem dokonanie wyboru najwłaściwszego środka egzekucyjnego, którym w realiach konkretnego przypadku może być bądź to grzywna w celu przymuszenia bądź też wykonanie zastępcze – por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1274/08. W przypadku nałożenia grzywny w celu przymuszenia o jej wysokości organ egzekucyjny rozstrzyga w sposób uznaniowy, przy tym nie kieruje się możliwościami finansowymi, sytuacją rodzinną czy życiową zobowiązanego a jedynie zasadą skuteczności i celowości. Wbrew twierdzeniom pełnomocnik skarżącego nie może zatem stanowić argumentu w sprawie teza, iż grzywna z uwagi na swoją wysokość jest zbyt dolegliwa i nieproporcjonalna do trudnej sytuacji majątkowej strony. Istotą i funkcją grzywny w celu przymuszenia jest bowiem właśnie stworzenie stanu tak znacznego ekonomicznego zagrożenia, aby skłonić stronę, w celu uniknięcia go, do wykonania nałożonego ostateczną decyzją obowiązku, od którego wykonania się uchyla (stosownie do art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu). Należy też podkreślić, że choć, jak to powyżej wskazano, określenie wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia ma charakter uznaniowy (ustawodawca wprowadził jedynie górne granice grzywien) to jednak zasada ta stwarza po stronie organu egzekucyjnego obowiązek uzasadnienia wysokości grzywny. Tego wymogu orzekające w sprawie organy dochowały, wskazując, iż grzywna została wymierzona w maksymalnej wysokości z uwagi na znaczny upływ czasu od dnia, w którym obowiązek miał zostać wykonany i z uwagi na jednorazową jedynie w sprawach budowlanych możliwość jej nałożenia. Uznać zatem należy, że w rozpoznawanej sprawie organ egzekucyjny ustalając wysokość grzywny nałożonej na skarżącego nie naruszył granic uznania administracyjnego wyznaczonych przez powołane wyżej przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co w konsekwencji uzasadnia ocenę, że odnoszące się do wysokości grzywny zarzuty skargi nie mogą zostać uwzględnione. Uwzględniony nie może być także zarzut, iż organ egzekucyjny naruszył zasadę stosowania najmniej uciążliwego dla zobowiązanego środka egzekucyjnego albowiem mniej dolegliwe byłoby orzeczenie wykonania zastępczego. Sformułowane w tej mierze w skardze wywody pomijają bowiem fakt, iż nie tylko koszty wykonania zastępczego obciążają osobę zobowiązaną (koszty te mogą znacznie przewyższać koszt wykonania obowiązku własnym sumptem) ale nadto stosownie do art. 128 § 2 u.p.e.a. organ może wezwać zobowiązanego do wpłaty określonej kwoty tytułem zaliczki, z pouczeniem, że w razie jej niewpłacenia w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucyjnym. Dodatkowo zauważyć można, że sam ustawodawca, choć nie wprowadził formalnej gradacji środków egzekucyjnych, w art. 122 u.p.e.a. zawarł jednak sugestię co do możliwej kolejności ich stosowania wymagając aby w postanowieniu w przedmiocie grzywny zawrzeć pouczenie, iż w razie dalszego niewykonywania obowiązku zostanie orzeczone wykonanie zastępcze. Reasumując stwierdzić należy, że skoro w dacie wydania postanowienia pierwszoinstancyjnego organ ustalił, że orzeczone decyzją obowiązki nie zostały wykonane, to istniały tym samym podstawy do wszczęcia postępowania egzekucyjnego i nałożenia w pierwszej kolejności grzywny w celu przymuszenia, której ocena jako środka egzekucyjnego o charakterze mniej dolegliwym niż wykonanie zastępcze nie została w skardze skutecznie podważona. Bez znaczenia prawnego jest też opisywana w skardze próba wydłużenia terminu, w którym skarżący miałby wykonać nałożony nań obowiązek. Termin ten oznaczony został bowiem w decyzji, która jak wynika z akt sprawy jest ostateczna i prawomocna. Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostają także twierdzenia pełnomocnik, iż część robót została już wykonana. Przedmiotem skargi nie są bowiem zarzuty wobec zasadności wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej lecz kwestionowane przez W. K. postanowienie utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne nakładające na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.