II SA/Gl 970/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 stycznia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu A.M. i S.M. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności obiektu budowlanego oddala sprzeciw. Decyzją z dnia [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej PINB) umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie legalności budynku gospodarczo-garażowego usytuowanego na działce nr [...] , obręb [...] w S. przy ul. [...], w granicy z nieruchomościami nr [...] i [...]. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. 2018 r., poz. 2096 – dalej k.p.a.). W uzasadnieniu decyzji wskazano między innymi, że wjazd na posesję został zabudowany garażem istniejącym na posesji nr [...] przy ul. [...] , który powstał w latach 70. jako samowola budowlana. Zastosowanie w niniejszej sprawie ma art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm. – d.p.b.). A. M. nie przedłożyła dokumentów świadczących o posiadanym prawie służebności przejazdu przez sporną nieruchomość. Ogólny stan techniczny budynku jest dobry, co wynika z ekspertyzy. Brak jest zatem podstaw do działania organu nadzoru budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. M. i S. M.. Zarzucili, że postępowanie prowadzone było długotrwale i zakończyło się wadliwą decyzją, nieuwzględniającą okoliczności sprawy. Obiekt stanowi samowolę budowlaną, powstałą około 1991 – 1993 r. W wydanej decyzji występuje osoba zmarła, która uczestnikiem nie może być. Również sporządzona w sprawie opinia jest fałszywa. W wyniku odwołania Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w Katowicach (dalej WINB) decyzją z dnia [...], nr [...], uchylił decyzję organu I instancji w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2, 81, 83 ust. 2 i 84 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. – dalej p.b.). W uzasadnieniu decyzji wskazano między innymi, że zarzuty podniesione w odwołaniu musiały skutkować uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jednocześnie charakter uchybienia organu pierwszej instancji powoduje, że konieczne stało się przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, gdyż nie jest możliwe reformowanie decyzji w wymaganym zakresie przez organ II instancji, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). WINB zauważył, że organ winien ustalić przede wszystkim krąg stron postępowania, zapewniając im w nim udział (art. 10 §1 k.p.a.), czego nie dokonano. Pominięto bowiem spadkobierców jednej uczestniczki. Nie istnieje natomiast w trybie art. 37 d.p.b. obowiązek badania prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższą decyzję zaskarżyli sprzeciwem A. M. i S. M.. Zaskarżonej decyzji zrzucono m. in., że postępowanie prowadzone było długotrwale i zakończyło się wadliwą decyzją, nieuwzględniającą okoliczności sprawy, przez co sprzeciwiają się, by sprawę przekazać ponownie do rozpoznania PINB w S. Obiekt stanowi samowolę budowlaną, za którą nie są uiszczane podatki. W miejscu garażu był przejazd z drogi gminnej na działkę należącą do skarżących. Decyzja organu I instancji jest nieważna. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 p.p.s.a.). W uzasadnieniu do wprowadzonych zmian czytamy m. in., że rozwiązanie przewidziane w art. 64a-64e p.p.s.a. wprowadza szybszy i mniej skomplikowany od procedury skargowej tryb zaskarżania, celem likwidowania przejawów przewlekłości postępowania. Powinno to przyczynić się do zmniejszenia liczby rozstrzygnięć kasatoryjnych, wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie. Sprzeciw powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego, merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Punktem wyjścia i wyłączną podstawą oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia musi być zatem treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W tym kontekście należy przypomnieć, że obecne brzmienie art. 138 §2 k.p.a. obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia projektu ówczesnej ustawy nowelizującej wynikało, iż celem tej zmiany było przede wszystkim zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnych (stanowiących wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy), gdyż poprzednia redakcja przepisu wydawała się zbyt szeroka i w niej należało upatrywać głównej przyczyny nazbyt częstego wykorzystywania przepisu w praktyce, czemu nie była w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana miała ograniczyć możliwość podejmowania decyzji kasacyjnych jedynie do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. A. Golęba, Komentarz do art. 138 k.p.a.; w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. LEX-el., teza 17). Dokonując analizy treści omawianego przepisu NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12, zwrócił uwagę, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z kolei w wyroku NSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. II OSK 261/15, zwraca się uwagę, że "Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. (...) Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty". Ma zatem rację WINB, że punktem wyjścia w niniejszej sprawie jest ustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania, by zapewnić im należyty udział w sprawie, z zachowaniem wymogów dwuinstancyjności (art. 10 §1 k.p.a.). Prawa procesowe posiadają bowiem nie tylko skarżący, ale i inne osoby mające interes prawny. Sami skarżący zresztą w odwołaniu podnosili pewne wady dotyczące ustaleń PINB co do kręgu stron postępowania. W procedurze administracyjnej obowiązuje właściwość rzeczowa organów (zob. art. 19 – 21 k.p.a.) i WINB nie może jej pomijać tylko dlatego, że strona niezadowolona wolałaby rozpoznania sprawy przez inny organ. Jeśli właściwy organ w przyszłości wyda wadliwą decyzję, będzie można złożyć skargę do WSA, który merytorycznie zbada podstawy rozstrzygnięcia. Stąd uchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji przez WINB, z powodu braku dokonania niezbędnych ustaleń, było prawidłowe. Skoro Sąd wypowiada się jedynie co do zasadności zastosowania art. 138 §2 k.p.a., stąd nie może odnosić się merytorycznie w zakresie podnoszonym w skardze (zob. art. 64e p.p.s.a.). Te kwestie będą podlegały weryfikacji na kolejnych etapach sprawy, po przeprowadzeniu prawidłowego postępowania. Jest tak, gdyż w postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3). Stąd czynienie jakichkolwiek merytorycznych ocen i związanie nimi na przyszłość (art. 153 p.p.s.a.) mogłoby naruszyć prawa pozostałych stron, które w niniejszym postępowaniu sądowym z woli ustawodawcy nie uczestniczą. Byłoby to naruszenie ich prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz standardów unijnych, związanych z funkcjonowaniem państwa prawa. Postępowanie dowodowe winno być przeprowadzone wszechstronnie i wnikliwie (art. 7 i 12 § 1 k.p.a.), przy zastosowaniu wszelkich dostępnych środków dowodowych, pozwalających ustalić stan faktyczny oraz prawny. Sąd nie może również nakazywać wydania decyzji określonej treści, bowiem nie może za organy czynić ustaleń faktycznych, które są konieczne, by dokonać prawidłowej oceny prawnej. Nadto postępowanie o stwierdzenie nieważności ma charakter nadzwyczajny, zatem nie ma podstaw, by na tym etapie sprawy stosować tą szczególną procedurę. Nie doszło zatem do naruszenia art. 138 §2 k.p.a. przez co sprzeciw podlegał oddaleniu w trybie art. 151a §2 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.