II SA/Gl 974/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Maria Taniewska- Banacka (spr.), Protokolant Referent Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2009 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwo L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia dotyczącego wyrażenia zgody na zajęcie nieruchomości oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. [...] s.c. [...] z siedzibą w B. zwróciła się o udzielenie zgody na zajęcie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] celem wykonania robót regulacyjnych na rzece [...]. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Starosta L. przekazał, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., ww. wniosek [...] s.c. [...], do załatwienia według właściwości Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasom Państwowym Nadleśnictwu L. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowa działka ujawniona jest w ewidencji gruntów i budynków jako własność Skarbu Państwa w zarządzie ww. Przedsiębiorstwa. Na postanowienie to złożył zażalenie Nadleśniczy Nadleśnictwa L. i w wyniku jego rozpatrzenia tut. Kolegium postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] umorzyło postępowanie zażaleniowe, z uwagi na fakt, iż zażalenie wniósł organ administracji publicznej, nie będący stroną prowadzonego postępowania administracyjnego. Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] r. wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionego postanowienia Starosty L. z dnia [...] r. informując o możliwości składania wyjaśnień i wniosków w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia spraw) w terminie 7 dni od daty doręczenia zawiadomienia. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. stwierdziło nieważność postanowienia Starosty L. nr [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż postanowienie to wydane zostało z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z wniosku [...] s.c. [...] wynika bowiem, iż dotyczy on udzielenia zgody na prace związane z regulacją koryta rzeki [...]. Dlatego też to starosta jako organ administracji rządowej w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa winien odnieść się do złożonego wniosku. Zdaniem Kolegium nie można bowiem wywodzić kompetencji Nadleśnictwa L. w tym przedmiocie z art. 4 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, gdyż z ust. 3 wskazanego przepisu wynika jedynie, że w ramach sprawowanego zarządu Lasy Państwowe prowadzą gospodarkę leśną, gospodarują gruntami i innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną, a także prowadzą ewidencję majątku Skarbu Państwa oraz ustalają jego wartość. Skoro zatem wniosek dotyczył udzielenia zgody na prace związane z regulacją koryta rzeki [...], to jego przekazanie, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., do załatwienia według właściwości Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasom Państwowym Nadleśnictwu L. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia [...] r. Starosta L. zwrócił się do Kolegium z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach nadleśniczy bezpośrednio zarządza lasami, gruntami i innymi nieruchomościami Skarbu Państwa, pozostającymi w zarządzie Lasów Państwowych. Przedmiotowa działka znajduje się w obrębie ewidencyjnym [...] wchodzącym w skład Nadleśnictwa L. i stanowi kompleks leśny. W konsekwencji, zdaniem Starosty, właściwym do wyrażenia zgody na zajęcie przedmiotowej działki jest Nadleśniczy Nadleśnictwa L. Postanowieniem z dnia [...] r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. umorzyło postępowanie z wniosku Starosty o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Kolegium z dnia [...] r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, przywołując w tej mierze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz stanowisko doktryny, iż bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy, gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzje wydaje wójt tej gminy. W roli tego organu nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek, także wówczas gdy w rzeczywistości decyzja dotyka jego praw lub obowiązków. Postępowanie administracyjne nie może być bowiem uruchomione przez podmiot, którego działalność ma być przedmiotem oceny pod względem zgodności z prawem, ani żaden inny podmiot pozostający w strukturze administracji publicznej. Jednostka samorządu terytorialnego może być stroną postępowania administracyjnego jedynie wówczas, gdy znajdzie się w sytuacji podmiotu żądającego czynności właściwego organu administracji publicznej lub też, gdy ze względu na treść obowiązującej normy prawnej zmuszona jest wystąpić w danym stosunku administracyjnoprawnym w charakterze podmiotu administrowanego. Powyższe uwagi dotyczące statusu gminy odnoszą się również do powiatu jako jednostki samorządowej. W konsekwencji, zdaniem Kolegium, Starosta L., który nie występuje w sprawie w charakterze administrowanego lecz administrującego, nie posiada legitymacji do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co obligowało Kolegium do umorzenia postępowania odwoławczego. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że bezspornym w sprawie jest, iż wskazana działka oznaczona nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa oddaną w zarząd Lasów Państwowych Nadleśnictwo L. Z wniosku złożonego przez spółkę [...] wynika, iż na wskazanej działce konieczne jest przeprowadzenie robót polegających na odtworzeniu brzegu rzeki [...]. Sprawy zajęcia nieruchomości dla budowy urządzeń przesyłowych reguluje art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W myśl ust. 1 przywołanego przepisu art. 124 starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także , innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Natomiast, w myśl ust. 6 art. 124 ustawy, właściciel lub użytkownik wieczysty jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń o których mowa w ust. 1. Z cytowanych przepisów wynika, iż wyrażenie zgody na wykonanie prac konserwacyjnych nie następuje w formie decyzji administracyjnej lecz czynności cywilnoprawnej w postaci wyrażenia zgody właściciela nieruchomości na wejście w teren. Zasadnym było zatem przekazanie wniosku [...] do załatwienia temu właśnie Nadleśnictwu. Ponieważ jednak wnioskowana zgoda jako czynność cywilnoprawna nie przybiera formy decyzji, to brak jest podstaw do podjęcia postanowienia o przekazaniu wniosku na podstawie art. 65 k.p.a. Przepis ten znajduje bowiem zastosowanie jedynie do przekazania podania w sprawie administracyjnej. Wniosek winien więc zostać przekazany zwykłym pismem, a w konsekwencji prawidłowo skład Kolegium stwierdził nieważność wydanego przez Starostę L. postanowienia. Pismem z dnia [...] r. Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo L. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach podpisaną przez Nadleśniczego Nadleśnictwa L. skargę na postanowienie Kolegium, zarzucając mu naruszenie art. 19 i nast. oraz 28 i nast. k.p.a. polegające na zobligowaniu skarżącego do rozpatrzenia wniosku [...] s.c. [...], pomimo, iż nie jest stroną postępowania. W uzasadnieniu Nadleśniczy Nadleśnictwa L. wskazał, iż w dniu [...] r. Starostwo Powiatowe w L. przesłało podmiotom posiadającym prawo do dysponowania gruntami wpisanymi w KW [...] projekt porozumienia w którym nie ma wymienionego jako strony porozumienia Nadleśnictwa L. Organ, posiadający pełen zasób geodezyjny Powiatu L., na obszarze którego położone jest Nadleśnictwo L., nie uwzględniło tego ostatniego w projekcie porozumienia z przyczyn oczywistych tj. braku posiadania przez Nadleśnictwo L. nieruchomości w KW [...], w której znajduje się także działka nr [...]. Ponadto pismem z dnia [...] r. znak [...] Nadleśnictwo B. wniosło do Starostwa Powiatowego w L. o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów odnośnie działki [...]. Przedstawione dokumenty wykazują, iż SKO nie podjęło próby wyjaśnienia treści zażalenia Nadleśnictwa L. z dnia [...] r. Nie jest bowiem zgodne ze stanem faktycznym i prawnym sformułowanie zawarte w postanowieniu SKO z dnia [...] r. jakoby "bezspornym w sprawie jest, iż działka oznaczona nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwo L.". Nie mając dostatecznie zgromadzonych materiałów w sprawie wydano postanowienie naruszające przepisy prawa. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że nie jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, iż rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczana przepisami prawa pozytywnego. W konsekwencji w zależności od treści konkretnej normy w pewnych sytuacjach może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące bronią jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. W innych natomiast, kiedy to ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., działa on w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Tym samym organ ten nie posiada wówczas własnego interesu prawnego w sprawie, nie przysługuje mu też w postępowaniu przymiot strony. Nałożonych na organ samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji publicznej nie można bowiem utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego. W konsekwencji przedmiot sprawy powierzonej organowi temu do rozpoznania nie dotyczy wówczas interesu prawnego tego organu, lecz rozpoznaje on sprawę administracyjną jako podmiot wykonujący przyznane mu kompetencje. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej wyłącza zatem tym samym możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowo administracyjnego - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2005 r., I OSK 521/05, LEX nr 189858, por. też postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2006 r., I OSK 460/05, LEX nr 193976 oraz z dnia 2 marca 2006 r., II GSK 387/05, LEX nr 197511. Przypomnieć zatem należy, że w myśl art. 65 § 1 k.p.a. jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Postanowienie o przekazaniu ma moc wiążącą zarówno organy administracji publicznej, jak i stronę, a tym samym organ, któremu sprawa została przekazana zobligowany jest do jej rozpatrzenia. Obalenie mocy wiążącej takiego postanowienia może nastąpić jedynie w wyniku wniesienia przez stronę zażalenia bądź zainicjowania przez nią jednego z trybów nadzwyczajnych natomiast w przypadku organu administracji publicznej, zarówno wydającego postanowienie jak i jego adresata, bądź to w podjętych z urzędu trybach nadzwyczajnych bądź też na drodze rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego na zasadach wynikających z art. 22 k.p.a. Jednostka samorządu terytorialnego, działająca w indywidualnej sprawie administracyjnej jako organ administracji publicznej, nie ma bowiem legitymacji do wniesienia zażalenia na przekazujące jej sprawę w trybie art. 65 k.p.a. postanowienie do organu II instancji. Podobnie organ I instancji, który wydał inkryminowane postanowienie nie ma legitymacji do tego aby podejmować zarezerwowane dla stron postępowania działania związane z postępowaniem nadzwyczajnym, w tym nie może skutecznie złożyć wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia, a w przypadku jego stwierdzenia bronić trwałości wydanego przez siebie postanowienia składając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, podobnie jak prawo do wniesienia zażalenia bądź odwołania służy bowiem wyłącznie stronie – art. 127 § 3 k.p.a. W świetle powyższego SKO w poprawnie umorzyło zatem postępowanie wszczęte wnioskiem Starosty L. o ponowne rozpatrzenie sprawy w myśl bowiem utrwalonego w tej mierze orzecznictwa Naczelnego Sadu Administracyjnego (zapoczątkowanego uchwałą z dnia 5 lipca 1999 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999/4/119) stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie bądź zażalenie (odpowiednio zatem także wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze umorzenia postępowania odwoławczego art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Jednocześnie Sąd podkreśla, iż podzielając trafność przyjętego przez Kolegium w osnowie zaskarżonego postanowienia rozstrzygnięcia dostrzega wadliwość części sporządzonego przez Kolegium uzasadnienia. Umarzając postępowanie wszczęte wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, co tym samym czyni niedopuszczalnym merytoryczne wniosku tegoż rozpoznawanie, Kolegium w pierwszej części uzasadnienia poprawnie wskazało przyczyny takiego rozstrzygnięcia. W dalszym jednak fragmencie uzasadnienia merytorycznie ustosunkowało się do wniosku Starosty L. wyjaśniając z jakiego powodu postanowienie stwierdzające nieważność postanowienia przekazującego uważa za prawidłowe. W tej części, w istocie rozpoznającej wniosek Starosty o ponowne rozpatrzenie sprawy, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia narusza zatem prawo, pozostając w niezgodzie z istotą orzeczonego umorzenia postępowania. Z uwagi jednak na to, że wadliwość przywołanego fragmentu uzasadnienia nie miała wpływu na poprawność zawartego w osnowie rozstrzygnięcia, nie stanowi ona okoliczności zezwalającej Sądowi, w myśl przywołanego wyżej art. 145 § 1 p.p.s.a, na uchylenie zaskarżonego postanowienia.. Sąd podkreśla nadto, że kontroli podlegało w niniejszej sprawie jedynie postanowienie Kolegium umarzające postępowanie wszczęte wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy mające zatem charakter wyłącznie proceduralny. W konsekwencji także Sąd, będąc związanym przedmiotem zaskarżenia, nie mógł zatem badać ani pod względem formalnym ani merytorycznym zgodności z prawem postanowienia stwierdzającego nieważność postanowienia Starosty L. przekazującego wedle właściwości wniosek [...], jak również samego postanowienia przekazującego. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.