II SA/Gl 974/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Grzegorz Śliwa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości gruntowej niezabudowanej stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa Rada Gminy w K., działając na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jend. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) podjęła w dniu [...] r. uchwałę nr [...], mocą której wyraziła zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia na okres do [...] lat umowy dzierżawy terenu niezabudowanego przeznaczonego pod uprawy ogrodowe, oznaczonego nr [...] na szkicu, stanowiącym załącznik nr [...] do uchwały. Skargę na powyższą uchwałę złożył Wojewoda [...], działając jako organ nadzoru, w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia [...] r. o samorządzie gminnym, wnosząc, na podstawie art. 54 § 1 ustawy z dnia [...] r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jako niezgodnej z przepisem art. 37 ust. 4 w związku z ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy wymagana jest także w przypadku, gdy zostaje zawarta kolejna umowa po umowie na czas do 3 lat, której przedmiotem jest ta sama nieruchomość, a do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą gminy. Dalej organ podniósł, iż zgodnie z art. 37 ust. 4 w nawiązaniu do ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem ust. 2 i ust. 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu, a przepis ten znajduje zastosowanie odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Organ nadzoru powołał się także na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione w uchwale siedmiu sędziów z dnia 27 lipca 2009 r. w sprawie o sygnaturze I OPS 1/09, stwierdzającej, że rada gminy na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy (...) o gospodarce nieruchomościami, może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiącej własność gminy tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 tej ustawy. Zdaniem organu nadzoru w przypadku zaskarżonej uchwały nie zachodzi sytuacja, która zgodnie z przepisami ustawy dawałaby podstawę do wyrażenia zgody na odstąpienie od trybu przetargowego, a tym samym oddanie nieruchomości w dzierżawę powinno nastąpić na zasadach ogólnych, z zastrzeżeniem warunku, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 a ustawy o samorządzie gminnym i dlatego uchwałę należy uznać za sprzeczną z prawem i stwierdzić jej nieważność. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. przedstawił wykaz przesłanych do Sądu dokumentów. Dopiero w piśmie z dnia [...]r. Wójt Gminy K. zaprezentował stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi Wojewody [...].W rozwinięciu swego stanowiska potwierdził, iż dotychczasowa regulacja art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie przetargowego zawierania trybu zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony oraz wyrażania zgody na odstąpienie od obowiązku trybu przetargowego w dacie podejmowania przedmiotowej uchwały była niejednoznaczna i nieprecyzyjna. Rada Gminy stała na stanowisku, że zdanie 2 ust. 4 art. 37 stanowiło samodzielną podstawę do wyrażenia zgody na odstąpienie od trybu przetargowego, a zgoda taka mogła być wyrażona w każdej sytuacji. Powyższe stanowisko zyskało aprobatę ustawodawcy, czego potwierdzeniem jest ustawa z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw opublikowana w Dzienniku Ustaw z dnia 7 grudnia 2009 r., mocą której dyskusyjny art. 37 ust. 4 uzyskał nową treść. Według art. 37 ust. 4 w nowym brzemieniu, Rada Gminy uzyskała upoważnienie do wyrażania zgody na odstąpienie od przetargowego trybu zawierania wymienionych umów bez uzależnienia tej zgody od jakichkolwiek innych warunków. Wskazując, że zaskarżona przez Wojewodę uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, do stosowania którego odsyłają przepisy ustawy o samorządzie gminnym, nie można zatem stwierdzić rażącego naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą. Przedmiotową uchwałą Rada Gminy wyraziła zgodę na bezprzetargowe zawarcie umowy dzierżawy terenu przeznaczonego pod uprawy ogrodowe. Warunki dzierżawy unormowane zostały stosowną umową, przewidującą możliwość natychmiastowego jej rozwiązania w przypadku naruszenia jej postanowień przez dzierżawcę. Nie stwarza zatem podjęta uchwała, ani zawarta w jej wykonaniu umowa, żadnego zagrożenia dla prawidłowego gospodarowania majątkiem gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta, co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem ( art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwały Rady Gminy w K. prowadzi do wniosku, że skarga Wojewody [...] jest zasadna. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że kontrola ta jest dokonywana na podstawie stanu prawnego i faktycznego z daty podjęcia zaskarżonej uchwały, nie zaś z daty orzekania przez sąd administracyjny. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej podlegają kognicji sądu administracyjnego, przy czym przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem, jest nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia temu organowi, a wydanie rozstrzygnięcia przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie tego terminu jest stosownie do regulacji art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym niedopuszczalne. Zgodnie jednak ze zdaniem drugim przytoczonego powyżej przepisu organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, nie będąc związany jakimkolwiek terminem. W przedmiotowej sprawie kwestionowana uchwała Rady Gminy w K. została przesłana Wojewodzie [...] w dniu [...]r. Wojewoda [...] jako organ nadzoru, nie skorzystał z drogi rozstrzygnięcia nadzorczego z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zakwestionował natomiast zgodność z prawem uchwały w trybie art. 93 ust. 1 tej ustawy, wnosząc skargę do sądu. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię czy naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. W przedmiotowej sprawie doszło do wadliwej wykładni art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zasadnicze znaczenie dla sprawy ma przywołana przez skarżącego uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. I OPS /09 z dnia 27 lipca 2009 r. W myśl tej uchwały, rada gminy na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiącej własność gminy tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 ustawy, który szeroko określa cele, których realizacja z wykorzystaniem mienia komunalnego może uzasadniać odstąpienie od trybu przetargowego Z mocy art. 269 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego mają walor wiążący dla składu orzekającego w niniejszej sprawie. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest władny do przyjęcia innej wykładni przepisu art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały). Należy bowiem stwierdzić, iż z dniem 7 stycznia 2010 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami, która zmienia brzmienie przepisu art. 37 ust. 4 tej ustawy w ten sposób, iż obecnie zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu, a wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstawienie od obowiązku przetargowego trybu. Brak w obecnej regulacji odesłania do ust. 1 art. 37 ustawy, a tym samym odpowiedniego stosowania ust. 2 i ust. 3, pozostaje jednak bez wpływu na ocenę zaskarżonej uchwały, która została podjęta w stanie prawnym sprzed nowelizacji. Kontrola sądowa zaskarżonej uchwały jest bowiem – jak już wskazano – dokonywana na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty podjęcia zaskarżonej uchwały. W świetle art. 91 ust. 1 zdanie 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Nieważność uchwały w rozumieniu tej ustawy, nie pokrywa się zaś z wadami kwalifikowanymi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, do którego zdaje się nawiązywać Gmina w odpowiedzi na skargę. W rozpatrywanej sprawie, po analizie art. 91 ust. 4 należy przyjąć, że nie chodzi o rażące naruszenie prawa (wymieniony art. 156 Kodeksu), ale jedynie o istotne naruszenie prawa. Przywołana w odpowiedzi na skargę argumentacja, nie mogła więc odnieść skutku. Dla oceny zgodności uchwały z prawem miarodajny jest stan prawny z daty jej podjęcia, a sąd administracyjny rozpoznając skargę, zobligowany jest do uwzględnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy też wskazać, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie miał znaczenia fakt, że w oparciu o kwestionowaną uchwałę doszło do zawarcia umowy dzierżawy. Taki stan rzeczy nie stanowi przeszkody prawnej do wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego. Mając jednak na uwadze uregulowanie zawarte w art. 94 ust. 1ustawy o samorządzie gminnym, wobec upływu jednego roku od dnia podjęcia uchwały (w dniu 24 lutego 2009r.) sąd nie mógł rozstrzygnąć sprawy w drodze stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały. Z przedstawionych powyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się podstaw do uwzględnienia skargi, gdyż zaskarżona uchwała podjęta została bowiem z naruszeniem art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako że przeznaczenie gruntu pod uprawy ogrodowe nie uzasadnia odstąpienia od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy na okres dłuższy niż 3 lata w świetle regulacji, zawartej w ust. 3 tego przepisu, który takiego przypadku nie wymienia. Stąd też z mocy art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzono, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa.