II SA/Gl 975/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości gruntowej niezabudowanej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały oraz orzeka, iż nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Uchwałą nr [...] z dnia [...] Rada Gminy K. wyraziła zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy na dzierżawę terenu przeznaczonego pod uprawy ogrodowe, oznaczonego nr [...], położonego w rejonie [...] K. kol. Z. oraz stwierdzono, że przedmiotowy teren przeznaczony pod uprawy ogrodowe może być oddany w dzierżawę zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami na okres 20 lat. Jako podstawę prawną uchwały zostały wskazane przepisy art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda [...] działając jako organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wnosząc na podstawie art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jako niezgodnej z przepisem art. 37 ust. 4 w zw. z ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Organ nadzoru wskazał w uzasadnieniu, że zgodnie z regulacją art. 18 ust. 2 pkt 9 a ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej a uchwała rady gminy wymagana jest także w przypadku, gdy zostaje zawarta kolejna umowa po umowie na czas do 3 lat, której przedmiotem jest ta sama nieruchomość i do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą gminy. Dalej organ nadzoru podniósł, iż zgodnie z art. 37 ust. 4 w nawiązaniu do ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu, a przepis ten znajduje zastosowanie odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Wyrażenie zatem zgody przez organ stanowiący na odstąpienie od obowiązku przetargowego możliwe jest jedynie w przypadkach wskazanych w art. 37 ust. 3 ustawy i to jedynie wówczas, gdy o zawarcie umowy nie ubiega się więcej podmiotów, spełniających warunki ustawowe. Organ nadzoru powołał się także na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione w uchwale siedmiu sędziów z dnia 27 lipca 2009 r. w sprawie o sygnaturze I OPS 1/09, stwierdzającej, że rada gminy na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy (...) o gospodarce nieruchomościami, może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiącej własność gminy tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 tej ustawy. Zdaniem organu nadzoru w przypadku zaskarżonej uchwały nie zachodzi sytuacja, która zgodnie z przepisami ustawy dawałaby podstawę do wyrażenia zgody na odstąpienie od trybu przetargowego, a tym samym oddanie nieruchomości w dzierżawę powinno nastąpić na zasadach ogólnych, z zastrzeżeniem warunku, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 a ustawy o samorządzie gminnym i dlatego uchwałę należy uznać za sprzeczną z prawem i stwierdzić jej nieważność. W odpowiedzi na skargę Gmina K., na podstawie uchwały nr [...] Rady Gminy, wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Gmina podała, iż sformułowania przepisów art. 37 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie przetargowego trybu zawierania umów, o których mowa art. 37 ust. 4 tej ustawy oraz wyrażania zgody na odstąpienie od tego trybu, są niejasne i nieprecyzyjne, a w szczególności budziły wątpliwości w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały. Zdaniem Gminy przepis art. 37 ust. 4 ustawy odsyła do odpowiedniego stosowania ust. 1 tego artykułu, a skoro ust. 1 stosuje się z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, to przepisy określające przypadki, w jakich może nastąpić zwolnienie z obowiązku przeprowadzania przetargu w razie zbycia nieruchomości, mają odpowiednie zastosowanie przy zawieraniu umów, o których mowa jest w ust. 4 art. 37. Zdaniem Gminy K., zdanie drugie ust. 4 art. 37 ustawy określa jedynie organy właściwe do wyrażenia zgody na odstąpienie od trybu przetargowego ze względów, o których mowa w ust. 3 tego artykułu, a nie przesłanki, kiedy ta zgoda może być wyrażona, zatem stanowi samodzielną podstawę do wyrażenia zgody na odstąpienie od trybu przetargowego a zgoda taka może być wyrażona przez uprawniony organ w każdej sytuacji, co uzasadnia zgodność z prawem zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta, co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem ( art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ). Dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwały Rady Gminy K. prowadzi do wniosku, że skarga Wojewody [...] jest zasadna. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że kontrola ta jest dokonywana na podstawie stanu prawnego i faktycznego z daty podjęcia zaskarżonej uchwały, nie zaś z daty orzekania przez sąd administracyjny. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej podlegają kognicji sądu administracyjnego, przy czym przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem, jest nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia temu organowi a wydanie rozstrzygnięcia przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie tego terminu jest stosownie do regulacji art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie dopuszczalne a organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, nie będąc związany jakimkolwiek terminem. W przedmiotowej sprawie Wojewoda [...], jako organ nadzoru, który nie korzystał uprzednio z drogi rozstrzygnięcia nadzorczego z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zakwestionował zgodność z prawem uchwały w trybie art. 93 ust. 1 tej ustawy. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. W przedmiotowej sprawie istotna jest wykładnia art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dla której zasadnicze znaczenie ma przywołana przez skarżącego uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. I OPS /09. W myśl przywołanej uchwały NSA, rada gminy na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiącej własność gminy tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 ustawy, który szeroko określa cele, których realizacja z wykorzystaniem mienia komunalnego może uzasadniać odstąpienie od trybu przetargowego. Należy stwierdzić, iż z dniem 7 stycznia 2010 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami, która zmienia brzmienie przepisu art. 37 ust. 4 tej ustawy w ten sposób, iż obecnie zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu a wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstawienie od obowiązku przetargowego trybu. Brak obecnie w regulacji odesłania do ust. 1 art. 37 ustawy a tym samym odpowiedniego stosowania ust. 2 i 3 pozostaje jednak bez wpływu na ocenę zaskarżonej uchwały, która została podjęta w stanie prawnym sprzed nowelizacji. Kontrola sądowa zaskarżonej uchwały jest bowiem – jak już wskazano – dokonywana na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty podjęcia zaskarżonej uchwały. Ponadto wskazać należy wiążący skład orzekający charakter uchwały NSA, bowiem zaskarżony akt został wydany w identycznym stanie prawnym. Nietrafnym jest stanowisko Gminy, iż przepisy ustawy, regulujące zakres przetargowego obowiązku zawierania umów oraz wyrażania zgody na odstąpienie od niego są niejasne i nieprecyzyjne, bowiem z ich brzmienia wprost wynikają uprawnienia i obowiązki stosownych organów Gminy w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 psa, a w oparciu o art. 152 tej ustawy orzekł o jej niewykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku, kierując się tym, iż kontrolowana uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego. su.