II SA/Gl 976/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2009r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], na wniosek [...] spółki z o.o. w B., Prezydent Miasta B. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przebudowy i rozbudowy istniejącego budynku biurowego oraz zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń biurowych na pomieszczenia handlowo-usługowe na działkach nr [...] i [...] w B. przy ul. [...]. Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożyli właściciele działki [...] R. i E. W. Po rozpoznaniu tego wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Kolegium z dnia [...] r. nr [...]. Po rozpoznaniu skargi R. W. i E. W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, prawomocnym wyrokiem z dnia 30 listopada 2007 r. w sprawie o sygn. II SA/GL 610/07 uchylił obie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że prowadząc postępowanie w przedmiocie nieważności decyzji, organ zobowiązany był ustalić, czy będąca przedmiotem postępowania decyzja w dacie jej wydania był zgodna z prawem i czy ewentualne uchybienia w tym zakresie spełniają przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. Sąd wyjaśnił, że treść decyzji o warunkach zabudowy określa art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ) i każda decyzja winna zawierać wymagane elementy. W przypadku braku powodów dla określenia w decyzji któregoś z elementów z uwagi na warunki panujące w terenie, przyczyny odstąpienia od wyznaczenia takich parametrów winny wyraźnie wynikać z rozstrzygnięcia lub uzasadnienia decyzji. Natomiast samo ustalenie warunków w decyzji jest uzależnione od łącznego spełnienia przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu decyzji organ winien wykazać, że konieczne warunki zostały spełnione. Sam sposób ustalenia w decyzji wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) - Dz. U. nr 164, poz. 1588. W celu wyznaczenia wymagań wyznacza się wokół działki obszar analizowany (na kopii mapy o jakiej mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu) i przeprowadza w nim analizę funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy. Wyniki graficzne i opisowe tej analizy stanowią załącznik decyzji o warunkach zabudowy. Integralną częścią decyzji jest także mapa wyznaczająca linie rozgraniczające teren inwestycji. Sąd ocenił, że decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nie spełnia znacznej części powyższych wymogów, czego nie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając decyzję w dniu [...] roku o odmowie stwierdzenia nieważności oraz utrzymując własną wadliwą decyzję w mocy zaskarżoną decyzją. W decyzji z dnia [...] r. ustalono warunki dla przebudowy i rozbudowy istniejącego budynku biurowego i zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń biurowych na handlowo – usługowe na działkach nr [...] i [...]. Z załącznika opisowego do analizy urbanistycznej oraz uzasadnień SKO wynika, że na działce [...] znajduje się budynek, w stosunku do którego dopuszczono przebudowę i rozbudowę oraz zmianę sposobu użytkowania, a na działce [...] zostaną zlokalizowane miejsca postojowe i "dostawa" do sklepów. Wobec braku uzasadnienia decyzji z dnia [...] r. nie można stwierdzić czy przebudowa i rozbudowa istotnie ogranicza się do działki nr [...], szczególnie w kontekście wskazania jako terenu inwestycji także działki [...]. Decyzja nie zawiera elementów, o których mowa w art. 54 ust. 2 ustawy z wyjątkiem obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji z tym, że nie określono ilości wymaganych miejsc postojowych. W szczególności należy podkreślić brak wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich ( art. 54 pkt 2 litera d). Ochrona interesów osób trzecich, rozumiana jako ochrona interesów prawnych, jest jednym z podstawowych elementów podlegających ocenie organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy i dlatego naruszenie w tym zakresie ma charakter rażący. Sposób zapisu wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich ( oraz innych wymagań określonych w art. 54 ustawy) reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy ( Dz. U. nr 164, poz. 1589 ). Omawiana decyzja narusza także art. 54 pkt 3 ustawy bowiem nie zawiera mapy w odpowiedniej skali na której wyznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji. Mapa taka jest częścią graficzną decyzji. Za mapę taką nie można uznać dołączonego do decyzji i opisanego jako załącznik tej decyzji projektu zagospodarowania terenu dla pawilonu handlowo – usługowego zlokalizowanego na działkach nr [...] i sporządzonego w listopadzie [...] roku, a więc przed wnioskiem, w następstwie którego wydano decyzję z [...] roku. Sąd zauważył, że wobec praktycznie braku uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta B., treści analizy urbanistycznej oraz analizy graficznej ( analiza nr 1 i nr 2 ) trudno zająć stanowisko co do spełnienia przez zamierzoną inwestycję warunków określonych w art. 61 ust. 1, a w szczególności w pkt 1 tego przepisu. Przepis ten w ust. 1 uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, gabarytów, formy architektonicznej linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W konsekwencji dostrzeżonych uchybień Sąd stwierdził, że Kolegium zajęło wadliwe stanowisko co do prawidłowości decyzji będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego. W szczególności Sąd podniósł, ze stwierdzone naruszenia art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mają charakter rażący i świadczą o spełnieniu przesłanki nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wyrok Sądu z dnia 30 listopada 200 r. stał się prawomocny z dniem 21 lutego 2008 r. Prowadząc ponownie postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. wydanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. stwierdziło, że decyzja prezydenta Miasta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jednak nie można stwierdzić jej nieważności, albowiem wywołała nieodwracalne skutki prawne. W uzasadnieniu Kolegium podało, że decyzja jest dotknięta wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem została wydana z rażącym naruszeniem art. 54 pkt 2 lit d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (brak określenia wymagań dotyczących ochrony osób trzecich) i art. 54 pkt 3 ustawy (brak mapy w odpowiedniej skali wyznaczającej linie rozgraniczające inwestycji). Mimo stwierdzonej kwalifikowanej wadliwości decyzji nie można jednak stwierdzić jej nieważności, albowiem wywołała ona nieodwracalne skutki prawne, o jakich mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Za skutki takie Kolegium uznało fakt, ze decyzja był podstawą wydania pozwolenia na budowę i w oparciu o to pozwolenie doszło do wykonania robót. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli R. i E. W. Podnieśli, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania tereniu złożyli jeszcze przed prawomocnością decyzji o pozwoleniu na budowę. Zwrócili uwagę na nadzwyczaj szybkie, w ich przekonaniu, przeprowadzenie postępowania (10 dni) i pominięcie innych stron postępowania. Zarzucili, że SKO nie wykonało wyroku Sądu. Pozwolenie na budowę wydane w sprawie powinno być uchylone a inwestycja uznana za samowolę budowlaną. Rozpoznając wniosek Kolegium zaskarżoną decyzją uchyliło własną decyzję z [...] r. i stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. Kolegium podzieliło pogląd, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do kwestii, czy wywołane przez nią skutki mają charakter nieodwracalny w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Kolegium uznało, że wywołany decyzją stan, w szczególności fakt zrealizowania inwestycji w oparciu o udzielone pozwolenie na budowę nie stanowi takiego następstwa i przeszkody w stwierdzeniu nieważności. Nieodwracalny skutek prawny ma miejsce wówczas, gdy brak jest przepisów prawnych umożliwiających podjęcie przez organ działań mogących cofnąć, znieść lub sanować skutki prawne wywołane wadliwą decyzją. Wykonanie inwestycji jest skutkiem faktycznym, nie prawnym. W skardze do sądu administracyjnego Spółka [...] wniosła o uchylenie decyzji Kolegium i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zanegowała stanowisko Kolegium, jakoby decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy rażąco naruszała prawo. Podniosła, że brak analizy tekstowej i graficznej nie mogą stanowić o wadliwości, albowiem analiza taka w zakresie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jest wymagana jedynie dla budowy, nie odnosi się do innych robót budowlanych i zmiany sposobu użytkowania istniejącego obiektu. Również dołączona mapa była prawidłowa i ilustrowała obszar oddziaływania. Inwestycja nie narusza jakiegokolwiek interesu prawnego osób trzecich, funkcjonujące obiekty ułatwiają życie mieszkańcom. Fakt, że w decyzji organ wprost nie stwierdził, że inwestycja nie narusza interesów osób trzecich nie ma znaczenie wobec poczynionego ustalenia, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, które regulują właśnie ochronę osób trzecich. Brak oznaczenia działki, na której ma być przeprowadzona inwestycja również nie jest wadą istotną, skoro planowane roboty to rozbudowa i przebudowa istniejącego budynku. Wskazane przez Kolegium naruszenia prawa nie miały zatem miejsca i nie mogły mieć wpływu na treść decyzji. Powołując się na orzecznictwo sądowe Spółka podniosła również, że zrealizowanie inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności takiego pozwolenia mimo zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Wadliwe jest stanowisko, że przedmiotowa decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych dla inwestorów. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy mają skutki wynikające z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który jej wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Związanie to nie ogranicza się do skutków wynikających z sentencji wyroku, lecz dotyczy także wniosków i zaleceń sformułowanych przez Sąd w uzasadnieniu. Należy zwrócić uwagę, że kwestia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. była już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Badając legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. odmawiającej stwierdzenia nieważności, Sąd w wyroku z dnia 30 listopada 2007 sygn. akt II SA/GL 610/07 na stronie 9 uzasadnienia zawarł wniosek, że stwierdzone i opisane uchybienia przepisowi art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym noszą cechy rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naruszenie prawa kwalifikowane jako rażące, są przesłanką nieważności aktu taką wadą dotkniętego. W uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie II SA/GL 610/07 Sąd obszernie opisał rodzaj i charakter stwierdzonych naruszeń, oceniając je ostatecznie jako rażące i uzasadniające nieważność decyzji. W ten sposób Sąd przesądził o wadze naruszeń i skutkach z nich wynikających. Stanowiskiem tym związane było Kolegium orzekające ponowne w sprawie, związany jest także Sąd rozpoznający niniejszą skargę. Prawidłowo wobec powyższego orzekające w sprawie Kolegium przyjęło, że spełniona została przesłanka nieważności decyzji ostatecznej ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis art. 156 k.p.a zawiera nie tylko pozytywne przesłanki, które warunkują stwierdzenie nieważności decyzji. W art. 156 § 2 k.p.a. ustawodawca sformułował także przesłanki negatywne, których zaistnienie stoi na przeszkodzie do stwierdzenia nieważności. Zgodne z tym przepisem, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1,3,4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji Kolegium trafnie przyjęło, że w sprawie nie zaistniała przesłanka negatywna, związana w wywołaniem przez wadliwą decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. Należy podkreślić, że wskazanie na skutki prawne oznacza, że nie chodzi o sferę następstw faktycznych. Skutki prawne to sfera uprawnień i obowiązków a nieodwracalność oznacza brak instrumentów administracyjno-prawnych umożliwiających zniesienie następstw wywołanych w tej sferze. Trudności techniczne czy wręcz brak technicznych możliwości usunięcia skutków faktycznych nie mają charakteru nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Wydanie na podstawie wadliwej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu decyzji o pozwoleniu na budowę i następnie zrealizowanie inwestycji nie stoją na przeszkodzie do stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki. Przepisom prawa znane są instytucje i procedury umożliwiające zniesienie skutków prawnych, jakie wywołała wadliwa decyzja ustalająca warunki zabudowy. Do wydanego w oparciu o nią pozwolenia na budowę znajdzie zastosowanie instytucja wznowienia postępowania (ze względu na art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.), zaś do wykonanych robót budowlanych instytucje prawa budowlanego, umożliwiające organom nadzoru budowlanego przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego i ewentualne doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Mając na uwadze powyższą argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.