II SA/Gl 979/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasad wynajmu miejskich lokali użytkowych uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Rada Miejska w K. podjęła w dniu [...] roku uchwałę nr [...] zmieniającą uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w K. w sprawie zasad wynajmu miejskich lokali użytkowych na terenie miasta K. Jako podstawę prawną powyższej uchwały Rada wskazała art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 40 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z zm.) oraz art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 z zm.). Wojewoda pismem z dnia [...] roku zawiadomił Radę Miejską w K. o wszczęciu postępowania nadzorczego w stosunku do wyżej opisanej uchwały. Następnie Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] roku nr [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] roku w części określonej w § 1 pkt 2 uchwały, jako niezgodnej z art. 40 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Organ nadzoru wyraził pogląd, że przedmiotowa uchwała stanowi zasady zarządu mieniem, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy samorządowej, a jej zakres przedmiotowy powinien odpowiadać delegacji ustawowej, o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 litera a tej ustawy. Zakres tej delegacji ustawowej nie daje podstaw do regulowania kwestii czynszu najmu, w tym także zasad, na jakich odstępuje się od naliczania czynszu określonym podmiotom. Z tego też powodu – zdaniem organu nadzoru - nie dopuszczalnym jest rozwiązanie przyjęte w § 1 pkt 2 uchwały polegające na dodaniu do § 2 ust. 1 załącznika nr 3 do uchwały zdania w brzmieniu " W szczególnie uzasadnionych przypadkach odstępuje się od naliczania czynszu organizację non profit. Jednakże w takim przypadku najemca ponosi koszty ogrzewania, oświetlenia, opłaty za wodę i ścieki, jak również inne opłaty związane z korzystaniem z lokalu. Ustalenia dotyczące stawek czynszu, zasad pobierania czynszu bądź zaniechania jego poboru dotyczą sfery uprawnień organu właściwego w sprawach gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości – a więc Burmistrza Miasta, w które Rada Miejska wkraczać nie powinna. Rada Miejska w K., działająca przez Burmistrza, na podstawie uchwały z dnia [...] roku nr [...], wniosła skargę na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody z dnia [...] roku zarzucając iż zostało ono wydane z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 40 ust. 2 i art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem skarżącej w kompetencjach rady mieści się uprawnienie do podejmowania uchwał zawierających zasady bądź wytyczne w zakresie gospodarowania majątkiem gminy dla jej organów wykonawczych, a więc ustalanie wysokości czynszu, minimalnych stawek czynszu za lokale użytkowe, a także zasad odstępowania od naliczenia czynszu. W konsekwencji skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie pomimo, że jej uzasadnienie nie w całości zostało przez Sąd zaakceptowane. Objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała została podjęta w sprawie zasad wynajmu miejskich lokali użytkowych na terenie miasta K. W podstawie prawnej tego aktu Rada powołała m.innymi art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy samorządowej. Wymienione podstawy prawne oraz zakres regulacji wskazują, że podjęta uchwała miała na celu określenie zasad ( reguł ) wynajmu miejskich lokali, co mieści się w zasadach zarządu minimum, w tym zasadach gospodarowania nieruchomościami gminnymi. Stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy samorządowej rada gminy jest uprawniona do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Organ ten nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej , gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze ( art. 169 ust. 1 Konstytucji ). Przez zasady o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy samorządowej dotyczące gospodarowania mieniem należy rozumieć zbiór podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego, z pominięciem szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez organ wykonawczy gminy. Także art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy samorządowej upoważniający organ gmin do wydawania przepisów gminnych w zakresie zasad zarządu mieniem gminy, w tym gospodarowania jej nieruchomościami, nie pozwala na ustalenie w drodze uchwały rady gminy szczegółowych postanowień wiążących wójta ( burmistrza, prezydenta ) w zakresie spraw łączących się z zawieraniem umów przez gminę, jeżeli ustawa takich uprawnień radzie nie przyznaje. Z tego względu wbrew twierdzeniom skargi rada gminy nie jest uprawniona do uchwalenia w formie aktu normatywnego, powszechnie obowiązującego stawek czynszu najmu mienia komunalnego. Dotyczy to również określania w takiej uchwale stawek minimalnych czy maksymalnych bowiem ustalanie stawek czynszu nie mieści się w pojęciu zasad zarządu mieniem, w tym zasad gospodarowania jej nieruchomościom. Określenie tych stawek mieści się natomiast w pojęciu gospodarowania mieniem komunalnym w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy samorządowej oraz w pojęciu gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność komunalną w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że ustalenie wysokości stawki czynszu mieści się w kompetencjach wójta ( burmistrza, prezydenta ) w zakresie bieżącego zarządu mieniem i kształtowania treści stosunków zobowiązaniowych ( por. wyrok SN z 3.10.2002, III RN 154/01; wyrok z dnia 31.01.2008, II SA/Wr 554/07; wyrok NSA z 30.08.2000 r. I SA 721/00 ). Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym objęto § 1 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] roku w brzmieniu " W szczególnie uzasadnionych przypadkach odstępuje się od naliczenia czynszu organizację non prefit. Jednakże w takim przypadku najemca ponosi koszty ogrzewania, oświetlenia, opłaty za wodę i ścieki, jak również inne opłaty związane z korzystaniem z lokalu". Jest oczywiste, że zacytowane ustalenie nie określa żadnych stawek czynszu, ale w ocenie składu orzekającego, wprowadza zasadę w postaci odstąpienia od naliczenia czynszu w określonych przypadkach ( szczególnych ) dla określonych podmiotów ( organizacje non profit ). Rada Gminy, jako organ stanowiący i kontrolny ( art. 18 i 18 a ust. 1 ustawy samorządowej ) jest upoważniona do ustalania zasad względnie kryteriów gospodarowania mieniem gminnym, natomiast bezpośrednie gospodarowanie tym mieniem, między innymi przez składanie oświadczeń woli i mieniu gminy czyli podejmowanie czynności z zakresu prawa cywilnego ( np. zawieranie umów najmu ) należy do kompetencji wójta ( burmistrza, prezydenta). Należy przyjąć, że do rady gminy jako organu stanowiącego należy ustalanie w formie uchwały wiążących prawnie organ wykonawczy zasad i kryteriów określania stawek czynszu najmu lokali użytkowych. Skoro w § 1 pkt 2 objętej rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały z dnia [...] roku Rada Miejska ustaliła zasadę i kryteria jej stosowania to działała zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy samorządowej. W związku z tym rozstrzygnięcie nadzorcze wydane w oparciu o § 1 art. 1 ustawy samorządowej stwierdzające nieważność przedmiotowego zapisu - § 1 pkt 2 uchwały z [...] roku – jest niezgodne z prawem i dlatego na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, uchylił to rozstrzygniecie. Uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Sąd nie orzekł po myśli art. 152 ppsa z uwagi na to, że rozstrzygnięciu temu przymiot wykonalności przysługuje od momentu uzyskania prawomocności, a więc albo po upływie terminu do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze do sądu administracyjnego, albo po prawomocnym oddaleniu lub odrzuceniu tej skargi przez Sąd.