II SA/Gl 981/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 listopada 2017 r. sprzeciwu Gminy L. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stanu technicznego drogi gminnej oddala sprzeciw. Precyzując swoje żądanie B.R. w piśmie z dnia [...] r. wniósł o podjęcie działań w sprawie stanu technicznego drogi przy ul. [...] w C., posadowienia i przenoszenia słupów telefonicznych oraz legalności wykonanych robót budowlanych. W czasie przeprowadzonych w związku z tym żądaniem w dniu [...] r. przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Z. czynności kontrolnych ustalono m.in., że w związku z pracami scaleniowymi na terenie miejscowości C., gm. L. , przy ul. [...] wykonano roboty budowlane polegające na "utwardzeniu" – usypaniu drogi żużlem różnorodnej frakcji. Pas drogi o nieregularnym kształcie i szerokości ok. 5,0 m. Do protokołu tych oględzin przedstawiciel Urzędu Miejskiego w L. oświadczył, że prawdopodobnie po pracach scaleniowych przedmiotowa droga przeszła pod zarząd gminy. Remont drogi wykonywało Starostwo Powiatowe w Z.. B.R. oświadczył, że poprzednio droga wysypana była pospółką, którą przed wysypaniem żużlu usunięto. Orzekając w przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej PINB) decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 105 Kpa w zw. z art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym), umorzył postępowanie administracyjne z wniosku B.R. dotyczące stanu technicznego drogi gminnej ul. [...] w C, o nr ewid. działki[...]. W uzasadnieniu stwierdził, że wniosek B.R. zmierzał do zbadania należytego stanu technicznego oraz należytego utrzymania i użytkowania drogi gminnej. W tym zakresie mają zastosowanie unormowania zawarte w art. 61 i art. 66 Prawa budowlanego. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądowo-administracyjnym poglądem, status strony w rozumieniu art. 28 Kpa w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego w trybie art. 66 Prawa budowlanego przysługuje wyłącznie właścicielowi i zarządcy obiektu budowlanego, którego stan techniczny podlega ocenie. Przywołując wyroki sądów administracyjnych (WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 208/14, WSA w Gliwicach z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt 805/12, WSA w Białymstoku z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt II Sa/Bk 826/12) podkreślono, że właściciel działki sąsiedniej posiada w takim postępowaniu wyłącznie interes faktyczny, bowiem nie ma normy prawa materialnego, która pozwalałaby przyznać mu uprawnienia strony. Interesu takiego nie można też wyprowadzić z faktu powiadomienia go o kontroli, czy też zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Wszczęte z wniosku B.R. postępowanie należało uznać zatem z tego względu jako bezprzedmiotowe i je umorzyć na podstawie art. 105 Kpa. Stwierdził też PINB, że dalsze ewentualne czynności administracyjne zostaną podjęte z urzędu i B.R. zostanie o nich poinformowany. W odwołaniu od tej decyzji B.R. zarzucił, że sprawa nie została należycie wyjaśniona w zakresie zgłoszonych przez niego nieprawidłowości w remoncie drogi, mogących wskazywać na korupcję. W szczególności nie uzyskał odpowiedzi na pytania: czy legalnie i prawidłowo zostały przeniesione słupy telefoniczne, czy zgodnie ze sztuką budowlaną został wykopany rów odwadniający i podparty kręgiem betonowym słup energetyczny, czy zgodnie z przepisami zostały wykonane przez właścicieli wjazdy na sąsiednie nieruchomości oraz czy droga została utwardzona właściwymi i nadającymi się do użytkowania materiałami. Wskazał też na właściwy stan techniczny mostu na tej drodze. Po rozpatrzeniu odwołania [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej [...]WINB) zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchylił powyższą decyzję PINB w Z. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności zarzucił, że PINB naruszając przepis art. 61 § 4 Kpa nie zawiadomił stron o wszczęciu postępowania w sprawie dotyczącej stanu technicznego drogi gminnej – ul. [...] w C. i z tego powodu nie ma jasności co do sposobu wszczęcia tego postępowania przez organ I instancji. W tym konkretnym przypadku organ odwoławczy uznał jednak, że postępowanie w ww. sprawie zostało wszczęte z urzędu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z.. Należało bowiem mieć na uwadze, że w orzecznictwie sądowo administracyjnym przeważa pogląd, zgodnie z którym, postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego jest co do zasady postępowaniem wszczynanym z urzędu. Dalej podniósł, że treść i przepisy art. 105 § 1 Kpa wskazują na bezprzedmiotowość postępowania, będącą odzwierciedleniem bezprzedmiotowości sprawy administracyjnej, która miała być rozstrzygnięcia w trybie tego postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o jakiej mowa w art. 105 § 1 Kpa oznacza stan tego postępowania, charakteryzujący się brakiem elementu materialnego stosunku prawnego, który to stan skutkuje niemożnością zakończenia postępowania poprzez podjęcie decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. Jest zatem zdaniem [...]WINB oczywiste, że w razie wszczęcia postępowania z urzędu nie wchodzi w grę jego umorzenie z powodu uznania przez organ, iż osoba, która zainicjowała postępowanie nie posiada przymiotu strony. Zwrócił dalej uwagę organ odwoławczy, że w piśmie B.R. z dnia [...]r. jest mowa o źle wykonanej naprawie drogi, czyli o wadliwym wykonaniu robót budowlanych, w stosunku do których ewentualne zastosowanie winny znaleźć przepisy art. 51, a nie art. 66 Prawa budowlanego, jak to przyjął Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. Nawet gdyby przyjąć, że sprawa powinna być rozpoznana w odniesieniu do treści art. 66 Prawa budowlanego to zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze wyrażane jest stanowisko, że także w takim postępowaniu interes prawny właściciela nieruchomości sąsiedniej może wynikać m.in. z przepisów prawa cywilnego o ochronie własności (art. 222 i następne Kodeksu cywilnego), a zatem bez dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, istotnych dla oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego nie można było stwierdzić, że nie przysługują mu uprawnienia strony w sprawie stanu technicznego ww. drogi. Stosownie bowiem do art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 7 Kpa i w konsekwencji z naruszeniem art. 105 § 1 Kpa. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma przy tym istotny wpływ na jego wynik. W pouczeniu decyzji stwierdzono, że przysługuje od niej prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję [...]WINB reprezentowana przez adwokata Gmina L. wniosła o jej uchylenie i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła, że została ona wydana z naruszeniem art. 66 Prawa budowlanego oraz art. 7 i art. 105 § 1 Kpa. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że interes prawny odwołującego się powinien być oceniany w odniesieniu przedmiotu postępowania w którym zapadła decyzja PINB w Z. z dnia [...]r. sprecyzowanego w rubrum tego orzeczenia tj. gdy chodzi o postępowanie prowadzone na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. W tym zaś zakresie skarżąca aprobuje stanowisko organu pierwszej instancji co do braku interesu prawnego po stronie wnioskodawcy. W takich ramach nie można zarzucać PINB, że nie rozważył wszelkich okoliczności wynikających z pisma wnioskodawcy, jeżeli w pozostałym zakresie toczyło się inne postępowanie administracyjne. Dalej zarzucono, że uszło uwadze organu drugiej instancji, iż PINB w Z. decyzją z [...]r. [...] rozstrzygnął wnioski B.R. w zakresie art. 51 Prawa budowlanego. Skoro jednak postępowanie prowadzone na podstawie art. 51 Prawa budowlanego toczyło się odrębnie i jest zakończone, to nie sposób twierdzić, że w niniejszym postępowaniu nie zbadano wszelkich okoliczności sprawy. Organ pierwszej instancji w granicach prawa prowadził dwa odrębne postępowania administracyjne. W obu dokonywał ustaleń w oparciu o ten sam stan faktyczny ale odmienne ramy prawne. Zaskarżona decyzja pomija fakt zakończenia postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Co więcej, prowadzenie postępowania, przy ponownym rozpoznaniu, może doprowadzić do wydania decyzji w sprawie załatwionej inną decyzją tj. decyzją z [...]r. Dalsze prowadzenie postępowania na podstawie art. 66 staje się tym samym niedopuszczalne i zarazem bezprzedmiotowe. Interes prawny wnioskodawcy został oceniony w ramach postępowania toczącego się sprawie prowadzonej na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, a skoro tak, to nie ma on interesu prawnego w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. Nie ma tym samym potrzeby ponownego prowadzenia postępowania na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, a więc przepis art. 138 § 2 Kpa nie mógł mieć zastosowania. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji zaskarżonej. Dodatkowo podniósł, że z objętej jego kontrolą decyzji organu pierwszej instancji nie wynikało, iż organ ten wszczął dwa odrębne postępowania, jedno w trybie art. 51 Prawa budowlanego, a drugie w trybie art. 66 tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje: Zaskarżona decyzja została doręczona Burmistrzowi L. [...]r. Skarga wpłynęła do [...]WINB dnia [...]r. W związku z wejściem w życie z dniem [...]r. zmiany Kodeksu postępowania administracyjnego dokonanego ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) od przedmiotowej decyzji jako wydanej na podstawie art. 138 § 2 Kpa przysługiwał sprzeciw, a nie skarga do sądu administracyjnego. W sytuacji błędnego w tym względzie pouczenia zawartego w zaskarżonej decyzji wniesioną skargę należało potraktować i rozpoznać jako sprzeciw. Został przy tym zachowany przez skarżącą Gminę wynikający z art. 64c § 1 znowelizowanego Kpa termin do jego wniesienia. Rozpoznając sprzeciw na posiedzeniu niejawnym zgodnie z treścią art. 64a § 1 Kpa, Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wbrew twierdzeniom i zarzutom skargi zaskarżona decyzja została wydana właśnie w takiej sytuacji. W pełni należy się bowiem zgodzić z [...]WINB, że jakkolwiek postępowanie w sprawie zostało wszczęte w następstwie pisma B.R. to w świetle treści art. 61 § 1, art. 105 § 1 i § 2 Kpa oraz przepisów Prawa budowlanego niewątpliwie toczyło się ono z urzędu. Z żadnego przepisu tej ostatniej ustawy nie wynika bowiem (nie wskazuje tego także skarżąca Gmina) aby zarówno postępowanie legalizacyjne prowadzone w trybie art. 50 i 51 czy też postępowanie prowadzone w związku z treścią art. 61 lub 66 Prawa budowlanego mogło być postępowaniem wszczętym i prowadzonym na wniosek. Niewątpliwie zatem nie mogło ono być uznane i umorzone jako bezprzedmiotowe tylko z tego względu, że podmiot, który je zainicjował nie miał przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kpa. Dla postępowania toczącego się z urzędu ustalenie takie, nawet gdyby było w pełni prawidłowe, nie miałoby istotnego znaczenia i nie dawałoby podstaw do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania. Skoro właśnie takie błędne założenie stanowiło jedyną przesłankę wydania decyzji przez PINB w Z., to jej uchylenie i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia znajduje pełne uzasadnienie w treści art. 128 § 2 Kpa. Organ odwoławczy nie mógł w takim przypadku wydać innego rozstrzygnięcia w sytuacji gdy sprawa w postępowaniu pierwszoinstancyjną, nie została w żaden sposób merytorycznie, w odniesieniu do mogących mieć zastosowanie przepisów prawa materialnego (Prawa budowlanego), wyjaśniona i rozważona. Do innych wniosków nie mogła prowadzić lektura uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji. W szczególności wbrew stanowisku skarżącej nie wynika z tego uzasadnienia, aby w dacie wydania tej decyzji toczyło się postępowanie prowadzone z urzędu w przedmiocie objętym wnioskami i żądaniami B.R.. Mowa jest jedynie o "ewentualnym" podjęciu dalszych czynności administracyjnych z urzędu, bez konsekwencji ich przedmiotu. Nawet zresztą gdyby takie odrębne postępowanie się już toczyło (brak jest też o nim mowy w sporządzonym na podstawie art. 133 Kpa piśmie PINB do organu odwoławczego z dnia [...]r.), to brak było podstaw do umorzenia postępowania z wniosku B.R. z tego powodu, że nie ma on przymiotu strony, skoro takie, jak już wskazano, w ogóle się nie toczyło. Zasadnie zwrócił też uwagę organ odwoławczy, że w związku z naruszeniem przez PINB w Z. treści art. 61 § 4 Kpa brak było podstaw do jednoznacznego stwierdzenia w jakim trybie i przedmiocie umorzone postępowanie zostało wszczęte i było prowadzone. Nie można podzielić też stanowiska skarżącej, że w następstwie wydania zaskarżonej decyzji może dojść do wydania decyzji w sprawie załatwionej już inną decyzją tj. powoływaną w skardze decyzją z [...]r. Gdyby bowiem taka sytuacja miała miejsce to nie byłoby podstaw do wydawania w postępowaniu prowadzonym ponownie w tym samym przedmiocie decyzji merytorycznej. Byłaby bowiem ona dotknięta wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Wtedy w zakresie sprawy przekazanej do ponownego rozpatrzenia postępowanie jako bezprzedmiotowe podlegałoby przed organem pierwszej instancji umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 Kpa, tj. z innej przyczyny niż błędnie przyjęta i powołana w decyzji PINB w Z. z dnia [...]r. Jak wynika z powyższych rozważań brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 Kpa. Wniesiony od niej sprzeciw jako nieuzasadniony podlegał zatem oddaleniu na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.). ec