II SA/Gl 982/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Protokolant referent Renata Pacewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2023 r. sprawy ze skargi G. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 5 maja 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/1078/2023/9189 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 5 maja 2023 r. znak: SKO.PSŚ/41.5/1078/2023/9189 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium" lub "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Prezydenta Miasta B. (dalej "Prezydent" lub "organ pierwszej instancji") z 20 marca 2023 r. znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. Organ pierwszej instancji odmówił G. H. (dalej "skarżący") przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Podstawę prawną decyzji stanowiły w szczególności przepisy art. 16, art. 19 ust. 4, art. 20 ust. 3, art. 26, art. 32 ust. 1d, ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm.; dalej "u.ś.r.") oraz art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że skarżący nie spełnia warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Matka skarżącego pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co wyklucza skarżącego z kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Ponadto nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r. odnosząca się do momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. W odwołaniu od decyzji skarżący wyjaśnił, że jego matka jest osobą całkowicie niezdolną do samodzielnej egzystencji, wymagającą całodobowej opieki. Mąż matki skarżącego opuścił Polskę pozostawiając ją bez opieki. Skarżący jest jedyną osobą, która tę opiekę może i chce sprawować, jednak takie działania powodują konieczność rezygnacji z pracy, a co za tym idzie utratę środków na utrzymanie. Kolegium decyzją z 5 maja 2023 r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Odnosząc się do przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. organ odwoławczy wyjaśnił, że regulacja ta w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, została przez Trybunał Konstytucyjny uznana za niezgodna z art. 32 ust.1 Konstytucji RP (wyrok z dnia 21 października 2014 r., K 38/13). Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził TK w ww. wyroku. Jednakże niezależnie od błędnej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. zachodzi konieczność utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Skarżącemu nie może zostać przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, gdyż matka skarżącego jest mężatką, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium odwołało się m. in. do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w uchwale z 14 listopada 2022 r. o sygn. akt I OPS 2/22. Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę na decyzję Kolegium, nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na pominięciu prawnie uzasadnionych celów ustawy oraz przyjęciu, że okoliczność, iż współmałżonek matki skarżącego nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, stanowi wyłącznie kryterium negatywne dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że sam ten fakt ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 i art. 7 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjmując, iż sam fakt, że mąż matki skarżącego nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – mimo, że de facto jest niepełnosprawny i sam wymaga opieki – skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organ rozstrzygający w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentów w postaci akt sprawy o sygn. akt [...] Sądu Okręgowego w S. dotyczącej ubezwłasnowolnienia matki skarżącego, orzeczenia komisji lekarskiej ZUS numer [...] oraz opinii sądowej psychiatryczno-psychologicznej w celu wykazania faktu, że matka skarżącego nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować i wymaga całodobowej opieki. Ponadto wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci zawiadomienia do Prokuratury o popełnieniu przestępstwa przez męża matki skarżącego, polegającego na pozostawieniu jej bez opieki w stanie zagrażającym jej życiu, a nadto bez środków alimentacyjnych na fakt jej sytuacji rodzinnej. Skarżący wniósł także o dopuszczenie dowodu z jego wyjaśnień na okoliczności związane z jego stanem zdrowia, jego sytuacji finansowej oraz zakresu opieki nad matką, jak i niepełnosprawności jej męża. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że zastosowanie przez Kolegium wyłącznie wykładni gramatycznej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. doprowadziło do rozstrzygnięcia, które jest rażąco niesłuszne, niesprawiedliwie, nieracjonalne i niweczące ratio legis u.ś.r. Odstępstwo od sensu językowego było nie tylko prawem, ale wręcz obowiązkiem organu. Sytuacja prawna będąca przedmiotem niniejszej skargi uzasadniała konieczność kreatywnej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. i odstąpienia od jego literalnego brzmienia w celu zapewnienia zgodności wykładni przepisu z Konstytucją RP. W konsekwencji działania podejmowane w toku postępowania odwoławczego były niezgodne z prawem, gdyż organ odwoławczy orzekając w sprawie naruszył przepisy prawa materialnego. Skarżący wyjaśnił, że mąż matki nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności jednakże od [...] listopada 2022 r. przebywa w [...] i nie ma fizycznej możliwości sprawowania opieki nad swoją żoną. Ponadto mąż matki nie pozostawił jej żadnych środków do życia. Opiekę nad matką sprawuje całodobowo skarżący. Skarżący jest osobą niepracującą ze stwierdzoną niepełnosprawnością, pobiera zasiłek stały, który nie wystarcza za pokrycie podstawowych potrzeb dwóch osób dorosłych. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 26 lipca 2023 r. skarżący dodatkowo wyjaśnił, że postanowieniem z [...] r., [...] Sąd Okręgowy w S. Wydział [...] Cywilny ubezwłasnowolnił całkowicie matkę skarżącego, a skarżący został ustanowiony opiekunem prawnym matki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że jest ona zgodna z prawem, a zarzuty skargi nie są zasadne. W tym miejscu wskazać należy, że Kolegium słusznie, podzielając stanowisko wyrażone w jednolitym obecnie orzecznictwie sądów administracyjnych uznało, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została przez Trybunał Konstytucyjny uznana za niekonstytucyjny mocą wyroku z 21 października 2014 r. o sygn. akt. K 38/13 (opubl. w OTK-A 2014, nr 9, poz. 104). Stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji było zatem w analizowanym zakresie wadliwe, co słusznie dostrzegł organ odwoławczy. Kolegium utrzymało jednak w mocy decyzję organu pierwszej instancji z uwagi na wystąpienie negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Mianowicie matka skarżącego pozostaje w związku małżeńskim, a jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. (w skardze omyłkowo określony jako art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się na tle wykładni tego przepisu dwa stanowiska, w odmienny sposób odnoszące się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy istnieją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki. Jedno stanowisko wyrażało pogląd, że warunkiem koniecznym uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Drugie stanowisko uznawało natomiast, że legitymowanie się takim orzeczeniem przez wymienione osoby nie jest konieczne, jeżeli te osoby z przyczyn obiektywnych nie mogą realnie podjąć się opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności Rozbieżność związana ze stosowaniem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. została rozstrzygnięta w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22 (opubl. w internetowej bazie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). W uchwale tej zajęto stanowisko, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W motywach uchwały wskazano, że limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela. Naczelny Sąd Administracyjny szczegółowo rozważył argumenty natury konstytucyjnej oraz dotyczące spójności systemu prawa i uznał, że nie ziściły się warunki odstąpienia od literalnego rozumienia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Stanowisko zajęte we wskazanej wyżej uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych, co wynika z treści art. 269 § 1 p.p.s.a. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony NSA (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2019 r., I FSK 116/17, opubl. w CBOSA). W związku z tym Sąd, będąc związany dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa materialnego wyrażoną we wskazanej wyżej uchwale, stwierdza, że nie zostały spełnione przesłanki do przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką, tj. matka skarżącego pozostaje w związku małżeńskim, a jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. wyraźnie wskazał, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Dopóki więc istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające, poddane są rygorowi prawnemu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa (por. wyrok NSA z 8 lutego 2022 r., I OSK 1035/21, opubl. w CBOSA). Ponadto z zacytowanej regulacji wynika, że współmałżonek osoby wymagającej opieki powinien legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organy administracji nie posiadając wiadomości specjalnych nie są bowiem w stanie samodzielnie rozstrzygnąć, czy współmałżonek osoby wymagającej opieki np. z uwagi na wiek lub na posiadane schorzenia jest osobą, którą można by zakwalifikować jako osobę niepełnosprawną w znacznym stopniu. Z tego względu ustawodawca uznał, że kwestia stanu zdrowia współmałżonka powinna być rozstrzygana orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, wydanym w odrębnym trybie i podlegającym kontroli zarówno instancyjnej jak i sądowej. Podkreślić także należy, że decyzja w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest ani decyzją uznaniową, ani też wydawaną w oparciu o tzw. zasady współżycia społecznego, lecz jest decyzją ściśle uzależnioną od konkretnej regulacji prawnomaterialnej (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2022 r., I OSK 1657/21, opubl. w CBOSA). Z wyżej przedstawionych przyczyn decyzja organu odwoławczego nie narusza prawa materialnego, w szczególności przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. W niniejszej sprawie nie uchybiono również przepisom prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem postępowania administracyjnego. Postępowanie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z regułami wynikającymi z przepisów postępowania administracyjnego. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.