II SA/Gl 984/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2013 r. sprawy ze skargi L.K. na uchwałę Rady Powiatu B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi oraz jego przechowywanie na parkingu strzeżonym oddala skargę. Uchwałą Rady Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi na obszarze powiatu [...] oraz jego przechowanie na parkingu strzeżonym podjętą na podstawie art. 130a ust. 2a i ust, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz.908 z późn. zm., zwanej dalej ustawą lub Prawem o ruchu drogowym) zostały ustalone opłaty za usunięcie i przechowywanie na parkingu strzeżonym pojazdu usuniętego w trybie art. 50a oraz art. 130a tej ustawy. Pismem z dnia 13 lutego 2012 r. pełnomocnik L. K. powołując się na treść art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 159 ze zm.) wezwała Radę Powiatu [...] do usunięcia naruszenia tą uchwałą prawa przez jej uchylenie. Uzasadniając to żądanie wskazano, że zgodnie z art. 130a ust. 6 ustawy wysokość objętych uchwałą opłat powinna uwzględniać konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2 tej normy prawnej oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, przy czym ustalona wysokość opłat nie może być wyższa od maksymalnych kwot, o których mowa w ust. 6a. Zdaniem pełnomocnika L. K. kwestionowana uchwała tym wymogom nie odpowiada. W uchwale brak jest uzasadnienia czy wymienione stawki odpowiadają realnym kosztom. Ustalone stawki są bardzo wysokie, a to biorąc pod uwagę średnią dobową cenę na parkingach strzeżonych, która obecnie wynosi 15-27 złotych. W konsekwencji zarzucono, że Rada Powiatu kierowała się tylko przepisem, iż opłaty ustalane na podstawie art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym stanowią dochód własny powiatu. Uzasadniając naruszenie interesu prawnego L. K. jej pełnomocnik stwierdził, że w oparciu o uchwalone stawki i art. 130a ust. 10h ustawy Prawo o ruchu drogowym wydawana jest decyzja administracyjna o zapłacie kosztów, co oznacza, że mogą być na stronę nałożone obowiązki i charakterze administracyjno-prawnym, które dotyczą jej sfery majątkowej. Ponadto podniesiono, że L. K. jest przedsiębiorcą zajmującym się przechowywaniem pojazdów na podstawie dyspozycji usunięcia pojazdu i wysokość stosowanej przez nią stawki w kwocie 27 zł za dobę przechowywania pojazdu została zakwestionowana przez Starostę [...] w sprawach prowadzonych na podstawie art. 102 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w których przedsiębiorcy przyznawane jest wynagrodzenie za przechowywanie pojazdów usuwanych w trybie art. 130a Prawa o ruchu drogowym. Starosta przyznaje w takich sprawach wynagrodzenie w formie abonamentu miesięcznego w kwocie od 80-100 zł z argumentacją, że odpowiada ono kosztom usuwania i przechowywania pojazdów. W odpowiedzi Rada Powiatu [...] uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] wezwania tego nie uwzględniła. Uzasadniając zawarte w tej uchwale stanowisko stwierdziła, że od dnia [...] r. zgodnie z art. 130a ust. f ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym usuwanie pojazdu oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1 lub 2, należy do zadań własnych starosty. Starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. W praktyce na terenie powiatu [...] od dnia [...] r. do dnia [...] r. zadania z zakresu usuwania pojazdów z drogi i ich przechowywania na parkingach strzeżonych realizowało 5 jednostek wskazanych decyzjami Starosty z dnia [...] r. W celu wypełnienia dyspozycji w sprawie ustalenia kosztów usuwania pojazdów z drogi i ich przechowywania na parkingach strzeżonych zwrócono się pismem z dnia [...]r. do wszystkich pięciu jednostek wykonujących te zadania na terenie powiatu [...] o określenie tych kosztów, również do jednostki "A" L. K., [...]-[...] C., ul. [...]. W odpowiedzi cztery jednostki (w tym także L. K. jako przedsiębiorca) wskazały wysokość kosztów związanych z usunięciem pojazdu z drogi i ich przechowywaniem na maksymalnym poziomie określonym art. 130a ust. 6a ustawy, jedna z jednostek obniżyła koszty usuwania o około 1 %, zaś koszty parkowania od 5 do 10 %. Oprócz tego w celu poznania opinii organizacji pozarządowych i podmiotów, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536) oraz wypełnienia dyspozycji tego przepisu Zarząd Powiatu [...] przekazał projekt uchwały do konsultacji społecznych. Ponieważ jednostki faktycznie wykonujące zadania z zakresu usuwania pojazdów z drogi oraz ich przechowywania na parkingach strzeżonych wskazały koszty związane z wykonywaniem tych zadań w maksymalnej wysokości określonej w art. 130a ust. 6a ustawy oraz żadna z organizacji pozarządowych i podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie działające na terenie powiatu [...] nie zakwestionowały zaproponowanej w projekcie uchwały wysokości stawek opłat, Rada Powiatu podejmując uchwałę uznała je za zasadne. W konsekwencji Rada stwierdziła, że uchwała objęta wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa jest zgodna z obowiązującym prawem i została uchwalona po przeprowadzeniu procedur prawem wymaganych. We wniesionej w ustawowym terminie skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik L. K. wniósł o uchylenie przedmiotowej uchwały nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił, że uchwała ta została podjęta z naruszeniem art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Uzasadniając ten zarzut powtórzono argumentację przedstawioną w skierowanym wcześniej wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżoną uchwałą prawa. Zaakcentowano, że ustalone zaskarżoną uchwałą stawki powinny odpowiadać kosztom usunięcia i przechowywania pojazdów oraz pokrywać inne koszty związane z wykonywaniem w tym względzie przez powiat zadań, co oznacza, iż wysokość takich kosztów powinna być wykazana i uzasadniona. Rada Powiatu nie może zatem kierować się w tym względzie wyłącznie ceną podaną przez jednostki wyznaczone do wykonywania zadań z art. 130a ustawy. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Powiatu [...] wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania. Uzasadniając to stanowisko podtrzymał co do zasady stanowisko zaprezentowane wcześniej w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Dodatkowo zarzucono, że skarżąca nie wykazała aby doszło do naruszenia zaskarżoną uchwałą jej interesu prawnego. Zdaniem pełnomocnika organu zaskarżona uchwała nie narusza prawa skoro ustalone nią stawki nie przekraczają stawek maksymalnych wynikających z ustawy Prawo o ruchu drogowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że zaskarżoną uchwałą został naruszony interes skarżącej, który to wymóg wynika z treści art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), stanowiącego podstawę wniesienia skargi. Z przepisu tego wynika, że warunkiem skutecznego zaskarżenia uchwały o jakiej w nim mowa, do których zaskarżona uchwała niewątpliwie się zalicza, jest nie tylko istnienie po stronie skarżącego interesu prawnego w jej kwestionowaniu ale również jednoczesne wykazanie, iż interes ten lub uprawnienie został zaskarżoną uchwałą naruszony. Dopiero spełnienie tych dwóch warunków daje podstawę do stwierdzenia, że skarga na uchwałę została wniesiona przez podmiot legitymowany, co umożliwia sądowi administracyjnemu merytoryczne rozpoznanie zarzutów skargi co do treści uchwały lub też trybu jej podjęcia (tak. m. in. NSA w mającym odpowiednie zastosowanie wyroku z dnia 13 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1715/08 oraz z dnia 26 lutego 2008 r. II OSK 1765/07). Zgodnie z tym przepisem nie stanowi podstawy do wniesienia skargi na akt organu powiatu samo zagrożenie praw chronionych. Przepis ten nie daje także podstaw do skargi osobie, która chciałaby zaskarżyć uchwałę organu powiatu, nie opierając się na prawach własnych, lecz powołując się na interes publiczny. Legitymacji do wniesienia skargi nie tworzy sama możliwa sprzeczność uchwały z prawem, jeżeli uchwała nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, który zobowiązany jest do wykazania istnienia związku przyczynowego pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną indywidualną sytuacją prawną. Związek ten musi być aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny (vide: wyrok NSA z 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1761/12, LEX nr 1311573). Dlatego też skarżąca nie może skutecznie powoływać się jedynie na hipotetyczną możliwość wydania decyzji, zobowiązującej ją do poniesienia opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu według stawek ustalonych zaskarżoną uchwałą, gdy nie zostało wykazane a nawet podniesione, że do poniesienia takich opłat jest faktycznie w konkretnej sprawie zobowiązana. W konsekwencji jej działanie jest faktycznie działaniem w interesie ogółu (w interesie publicznym), co w tym trybie nie jest dopuszczalne. Akceptując motywy działania skarżącej należałoby dopuścić możliwość wniesienia przez dowolny podmiot skargi (nawet nie posiadający aktualnie żadnego pojazdu) na każdą uchwałę w przedmiocie kwestionowanych opłat, podjętą przez organ uchwałodawczy każdego powiatu na terenie Polski. Interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej do zakwestionowania objętej skargą uchwały nie można wyprowadzić zdaniem sądu również z faktu, że skarżąca jest podmiotem gospodarczym prowadzącym jeden z wyznaczonych parkingów strzeżonych o jakich mowa w art. 130a ust. 5c Prawa o ruchu drogowym. Zakwestionowane stawki opłat obowiązują bowiem w stosunkach pomiędzy powiatem i właścicielem usuniętego i umieszczonego na parkingu strzeżonym pojazdu, a nie tym właścicielem lub powiatem i podmiotem prowadzącym wyznaczony parking strzeżony. Również zatem pod tym względem działanie skarżącej nosi cechy działania w interesie publicznym a nie w indywidualnym interesie skarżącej. Nawet gdyby jednak przyjąć, że skarżąca jako podmiot gospodarczy wyznaczony do prowadzenia parkingu strzeżonego o jakim mowa w art. 130a ust. 5c ustawy, ma interes prawny do kwestionowania zaskarżonej uchwały, a to z tego względu, iż z uwzględnieniem m. in. wysokości tych stawek ustalane jest na jej rzecz na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) należne jej od powiatu wynagrodzenie oraz zwrot poniesionych kosztów związanych ze sprawowaniem dozoru nad umieszczonymi na jej parkingu pojazdami (m. in. w związku z treścią wyroku NSA z dnia 28 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 494/10), to i tak brak jest podstaw do przyjęcia, że interes ten lub uprawnienie skarżącej zostały kwestionowaną uchwałą naruszone. Należy bowiem mieć na uwadze, że przyjęto w tej uchwale stawki opłat w maksymalnej wysokości, co może w konsekwencji jedynie podwyższać a nie obniżać należnego skarżącej od Powiatu [...] wynagrodzenia. Z powyższych względów należało przyjąć, że nie doszło do naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej, co skutkowało oddaleniem skargi jako nieuzasadnionej na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Oddalenie skargi z tego powodu nie oznacza jednak przesądzenia, że zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującym prawem, a w szczególności iż odpowiada prawu materialnemu. Kontrola wysokości ustalonych zaskarżoną uchwałą stawek w aspekcie kryteriów wynikających z treści art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym byłaby przez Sąd możliwa jedynie w sytuacji gdyby skarga została wniesiona przez podmiot uprawniony w rozumieniu art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym względnie przez prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich lub przez organ nadzoru – Wojewodę [...] (w obronie obiektywnie pojętego porządku prawnego). W świetle treści przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak było przy tym podstaw do orzekania w przedmiocie wniosku pełnomocnika organu o zasądzenie kosztów postępowania. sw