II SA/Gl 985/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Andrzej Matan, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi T. W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] r., nr [...], Starosta C. orzekł o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości położonej w C. stanowiącej własność Gminy C., oznaczonej jako działki nr 1 i 2, obr. [...]. Przedmiotową nieruchomość zwrócono T. W. w ½ części, J. W. w ¼ części oraz R. W. w ¼ części. Orzekając o zwrocie opisanej nieruchomości Starosta w punkcie 3 osnowy decyzji zobowiązał jej nabywców do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. W szczególności, T. W. nakazał zwrot 262 500 zł, a J. i R. W. zwrot po 131 250 zł. Wskazał także, że zwrot odszkodowania powinien nastąpić w terminie 14 dni od dnia, w którym jego decyzja stanie się ostateczna oraz ustalił, że w przypadku zwłoki w uiszczeniu wskazanych wyżej należności naliczone zostaną odsetki na zasadach określonych w kodeksie cywilnym. Od decyzji tej odwołanie do Wojewody [...] wniósł T. W.. Odwołanie to następnie jednak cofnął pismem z dnia 23 lipca 2012 r., w wyniku czego Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r., nr [...], umorzył posterowanie odwoławcze. W piśmie z dnia [...]r. Wojewoda odpowiadając na wystąpienie Starosty C. poinformował go, że jego decyzja stała się ostateczna w dniu [...]r., tj. z dniem doręczenia rozstrzygnięcia jednej ze stron postępowania. W kolejnym zaś piśmie kierowanym do Starosty z dnia [...]r. poinformował on, że termin na złożenie skargi od decyzji upłynął bezskutecznie w dniu [...]r. W oparciu o tę informację Starosta C. pismem z dnia [...] r., znak: [...]zawiadomił strony postępowania, w tym reprezentującego Gminę C. Burmistrza Miasta C., że wykonanie jego decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nastąpi stosownie do art. 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej zwanej u.g.n.) po upływie 14 dni od dnia [...] r., w którym upłynął bezskutecznie 30 dniowy termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję Wojewody z dnia [...] r. Pismem z dnia [...]r. Z-ca Burmistrza Miasta C. skierował do Starosty C. wniosek o wyjaśnienie w oparciu o art. 113 § 2 k.p.a. treści wspomnianej na wstępie decyzji tego organu z dnia [...]r. Uzasadniając ten wniosek podał, że bezskutecznie domagał się nadania decyzji tego organu klauzuli wykonalności stanowiącej podstawę do jednoznacznego ustalenia terminu płatności zwrotu odszkodowania należnego Gminie. Dodał, że dla stron niewystarczające okazały się wyjaśnienia przekazane w piśmie z dnia [...]r. i w związku z tym domagał się podania z użyciem daty dziennej ostatniego dnia 14 – dniowego terminu płatności należności, wynikającego z pkt 3 przedmiotowej decyzji. Odpowiadając na ten wniosek Naczelnik Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Starostwa C. pismem z dnia [...] r. poinformowała Urząd Miejski w C., że przedmiotowej decyzji Starosty C. nie może zostać nadana żądana klauzula ostateczności i wykonalności, bowiem organ ten nie dysponuje aktami postępowania odwoławczego. Następnie postanowieniem z dnia [...]r., znak: [...], Starosta C. odmówił wyjaśnienia treści swojej decyzji nr [...]z dnia [...]r. W uzasadnieniu organ zrelacjonował treść decyzji wydanych w toku postępowania w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości oraz treść korespondencji wymienionej między Starostwem Powiatowym a Wojewodą oraz między Starostwem a Gminą C. Następnie organ ten stwierdził, że decyzja o zwrocie nieruchomości wywołuje skutki ex nunc z chwilą uzyskania przez nią waloru ostateczności i nie wymaga ona wykonania, a wobec tego nie znajduje do niej zastosowania art. 9 u.g.n. Wykonania natomiast wymaga orzeczenie w przedmiocie zwrotu należnego odszkodowania i w tej kwestii winien znaleźć zastosowanie art. 9 u.g.n. Wskazując na treść art. 113 § 2 k.p.a. Starosta podał, że przedmiot wyjaśnień, o jakich jest mowa w tym przepisie mogą stanowić wątpliwości co do treści decyzji wynikające z niespójnych sformułowań, sprzeczności, czy zawiłości terminologicznych bądź gramatycznych, które powodują, iż decyzja jest dla strony niejasna lub dwuznaczna. W trybie powołanego przepisu nie można natomiast dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego. W toku wyjaśnienia decyzji musi zostać uwzględniony także stan faktyczny i prawny z dnia jej wydania. Z postanowieniem tym nie zgodziła się Gmina C. reprezentowana przez burmistrza tego Miasta, która w zażaleniu wniesionym do Wojewody [...] domagała się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając to żądanie wskazała, że kluczowym zagadnieniem w sprawie były skutki, jakie wywarła decyzja Wojewody [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego na decyzję Starosty C. Decyzja ta, rozstrzygała bowiem tylko kwestie proceduralne i nie modyfikowała w żaden sposób treści decyzji I Instancji. Decyzja Wojewody nie była także kierowana do organu ewidencji gruntów i budynków oraz do sądu wieczystoksięgowego. Wszystkie natomiast opisane skutki wywarła decyzja organu I instancji i to ona wymaga wykonania przez właściwe podmioty. Gmina podniosła nadto, że wątpliwości co do wykonania decyzji wynikają także ze sposobu określenia terminu płatności wskazanego w tej decyzji, które rozwiałoby nadanie tej decyzji klauzuli ostateczności i wykonalności. Postanowieniem z dnia [...]r. znak: [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty C. W podstawie prawnej tego orzeczenia wskazał art. 113 ust. 2, art. 123, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 9a u.g.n. W uzasadnieniu Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, że wyjaśnienie treści decyzji jest konieczne tylko wtedy gdy jej treść jest niejednoznaczna lub tak zawiła, że utrudnia ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Dodał, że zakres wyjaśnienia wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia. Organ nie może w szczególności wychodzić poza zakres i treść decyzji. Wykładnia decyzji dokonywana w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie może bowiem prowadzić do uzupełnienia poprzedniego rozstrzygnięcia. Organ rozpatrujący wniosek o wyjaśnienie treści jego decyzji winien w pierwszej kolejności ustalić czy treść tej decyzji obarczona jest zawiłością lub niejednoznacznością uniemożliwiającą lub utrudniającą ustalenie jej sensu. Mając powyższe na uwadze Wojewoda doszedł do przekonania, że treść decyzji Starosty C. z dnia [...] r. jest jasna i czytelna i nie powoduje wątpliwości uzasadniających potrzebę ich wyjaśnienia. Kwestie związane z wykonalnością decyzji, których wyjaśnienia w istocie domagał się Burmistrz Miasta C., regulują zaś odpowiednie przepisy prawa. Skargę Gminy C. na postanowienie ostateczne oddalono na mocy prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1112/13. W motywach wyroku Sąd wyjaśnił, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie był zakres stosowania art. 113 § 2 k.p.a. Gmina C. reprezentowana wpierw przez Zastępcę, a następnie Burmistrza Miasta C. powzięła wątpliwość co do sposobu ustalenia terminu wskazanego w punkcie 3 sentencji Starosty C. z dnia [...] r. orzekającej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. We wskazanym punkcie sentencji decyzji organ nakazał w terminie 14 dni, licząc od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna, zwrot na rzecz Gminy C. odszkodowania wypłaconego za wywłaszczoną nieruchomość w formie jednorazowej płatności. Wskazać przyjdzie, że obowiązek wskazania przez Starostę orzekającego w przedmiocie zwrotu nieruchomości terminu, w jakim winien nastąpić zwrot zwaloryzowanego odszkodowania przez byłych właścicieli lub ich spadkobierców wynika z przepisu art. 142 ust. 1 u.g.n. Wątpliwości Gminy co do sposobu ustalenia opisanego terminu miały swoje źródło w treści art. 9 u.g.n., zgodnie z którym w sprawach, o których mowa w przepisach działu III, z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i art. 132 ust. 1a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. Odpowiadając na te wątpliwości stwierdzić trzeba, że zacytowany przepis traktować należy jako lex specialis w stosunku do rozwiązania wynikającego z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- dalej zwanej p.p.s.a). W świetle tego drugiego przepisu wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności, a zatem co do zasady decyzje ostateczne w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. podlegają wykonaniu chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej, albo w związku z wniesieniem skargi ich wykonanie zostało wstrzymane przez organ lub sąd administracyjny. Mając na uwadze powyższe ustalenia nie ulega wątpliwości, że termin zwrotu odszkodowania ustalony w decyzji Starosty C. nie pokrywał się z terminem obliczonym w oparciu o przepis art. 9 u.g.n., bowiem pierwszy z nich, jak wynika z informacji przekazanej Staroście C. przez Wojewodę [...] upłynął w dniu [...] r., a drugi w dniu [...] r. Wniesienie odwołania przez stronę mimo, że zostało ono później cofnięte spowodowało, że w miejsce terminu wskazanego w punkcie 3 osnowy decyzji Starosty C. wszedł termin wynikający wprost z przepisu art. 9 u.g.n. Rozważenia w niniejszej sprawie wymagała jednakowoż kwestia, który z wyżej wskazanych terminów winien znaleźć zastosowanie w sprawie lecz czy przedstawione wątpliwości można było rozstrzygnąć w trybie wskazanym w art. 113 § 2 k.p.a. Stosownie do tego przepisu organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. W doktrynie podkreśla się, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji konieczne jest wtedy, gdy "jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy"(por. J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. III, Warszawa 2000, s. 473). Tego rodzaju sytuacja nie miała jednak miejsca w kontrolowanej sprawie, bowiem decyzja Starosty C. nie zawierała niejednoznacznych bądź budzących wątpliwości interpretacyjne sformułowań. W szczególności wskazany w tej decyzji termin został ustalony w sposób jednoznaczny i nie wymagał zdaniem Sądu komentarza czy wykładni. Odrębną zaś sprawą jest czy termin ten został ustalony prawidłowo, kwestia ta nie mogła być jednak badana w kontrolowanym postępowaniu wpadkowym. Wniosek Gminy C. zmierzał zaś jak się zdaje do ustalenia czy termin, w jakim byli właściciele nieruchomości i ich spadkobiercy mieli zwrócić zwaloryzowane odszkodowanie należało ustalić zgodnie z przepisem rangi ustawowej, czy też zgodnie ze wskazaniem zawartym w osnowie decyzji organu I instancji. Innymi słowy, wniosek ten zmierzał do ustalenia, czy w sprawie znajdzie zastosowanie przepis obowiązującej ustawy, czy też pozostające w kolizji z tym przepisem ustalenie zawarte w sentencji decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu tego rodzaju rozstrzygnięcie nie mogło jednak z oczywistych względów zapaść w drodze wyjaśnienia, czy wykładni treści decyzji, bowiem w tym trybie niedopuszczalna jest weryfikacja zamieszczonych w decyzji postanowień kształtujących istotne elementy stosunku administracyjnoprawnego. W postępowaniu w sprawie wyjaśnienia treści decyzji uregulowanym w art. 113 § 2 k.p.a. nie mogą być także rozstrzygane kwestie dotyczące daty ostateczności czy wykonalności decyzji, bowiem zostały one uregulowane w obowiązujących przepisach prawa. W konsekwencji Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie naruszało prawa. Następnie pismem z dnia 6 kwietnia 2015 r. T. W. wystąpił do Starosty C. o wyjaśnienie wątpliwości co do treści powyższej decyzji poprzez podanie, w jakim terminie od jej uprawomocnienia się Urząd Miejski w C. miał obowiązek fizycznie zwrócić nieruchomość i na podstawie jakiej czynności (np. protokołu zdawczo-odbiorczego z art. 67 i 68 k.p.a., czy też innego dokumentu). Zdaniem wnioskodawcy, wyjaśnienie tej kwestii ma bowiem istotne znaczenie dla określenia obowiązku zwrotu odszkodowania, zaś termin ten nie został określony w samej decyzji, która nie została też wykonana przez Gminę. Jednakże postanowieniem dnia [...] r. nr [...] Starosta C. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 113 ust. 2 k.p.a., orzekł o odmowie wyjaśnienia treści decyzji. Zdaniem organu, skutek z niej wynikający w postaci zmiany prawa własności, następuje z chwilą ostateczności i wykonalności, zaś obowiązujące przepisy nie przewidują innej formy przekazania nieruchomości, np. w formie protokołu zdawczo-odbiorczego. Organ wyjaśnił też, że w trybie art. 113 § 2 k.p.a., nie jest możliwa ani zmiana decyzji, ani jej uzupełnienie i nowa ocena stanu faktycznego i prawnego, lecz jedynie niejasne sformułowania, sprzeczności, zawiłości terminologiczne, czy gramatyczne, które powodują niejasność i dwuznaczność decyzji, uzasadnia dokonanie jej wykładni, zaś taka sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie. Stąd też wniosku nie uwzględniono. W zażaleniu na postanowienie wnioskodawca domagał się jego uchylenia i udzielenia wyjaśnienia zgodnie z jego wnioskiem, zarzucając powtórnie, że z treści decyzji nie wynika, w jakim czasie od uprawomocnienia się decyzji i kto powinien fizycznie dokonać zwrotu nieruchomości oraz na podstawie jakiego dokumentu, zaś przedmiotowa nieruchomość w części znajduje się we władaniu osób trzecich. Dodatkowo podniósł, że sprawa ma związek z domaganiem się przez Gminę odsetek od odszkodowania. Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda nie uwzględnił zażalenia. Utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji jako zgodne z prawem, organ odwoławczy uznał bowiem, że zakres wyjaśnienia wątpliwości treści decyzji, związany jest z zakresem samego rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia. Wykładnia w trybie art. 113 § 2 k.p.a., nie może zaś prowadzić do uzupełnienia poprzedniego rozstrzygnięcia, czy też rozstrzygnięcia kwestii dotyczących daty ostateczności, bądź wykonalności decyzji, na co wskazał Sąd w wyroku w sprawie II SA/Gl 1112/13. Zdaniem organu II instancji, wniosek strony nie dotyczył w istocie wyjaśnienia decyzji, lecz jedynie kwestii związanych z fizycznym wydaniem nieruchomości, co wychodzi poza zakres rozstrzygnięcia i nie może być on uwzględniony w trybie art. 113 § 2 k.p.a. W skardze do sądu administracyjnego T. W. powielił dotychczasową argumentację, zarzucając że nie doszło do fizycznego przekazania części nieruchomości, zajętej przez osoby trzecie, a terminu tego, wbrew treści art. 142 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie określono w samej decyzji o zwrocie. Stąd też nie może ponosić negatywnych skutków wadliwego działania organów, a zarazem finansowych, w tym zapłaty odsetek. Skarżący zaakcentował, że jego wniosek zmierzał do wyjaśnienia zawartych w decyzji zapisów sprzecznych z ustawą co do terminu zwrotu odszkodowania, jak również zapisów pominiętych w tej decyzji. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi w trybie uproszczonym, zważył co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Z jej zarzutów oraz treści samego wniosku wynika bowiem jednoznacznie, że domagając się wyjaśnienia treści decyzji Starosty C. o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, skarżący zmierzał do uzupełniania zawartego w niej rozstrzygnięcia poprzez wskazanie terminu i formy zwrotu nieruchomości, które to kwestie zostały pominięte w decyzji wbrew wymogom z art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tymczasem przepis art. 111 § 1 k.p.a., przewiduje dla strony 14 – dniowy termin do żądania uzupełnienia decyzji co do rozstrzygnięcia liczony od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Skarżący nie skorzystał w ustawowym terminie z tego prawa, lecz wniósł odwołanie od decyzji, które jednak następnie cofnął, co skutkowało umorzeniem postępowania odwoławczego. Jego wyjaśnienia co do motywów cofnięcia środka odwoławczego, a mianowicie obawa przed przedłużeniem zakończenia wieloletniego postępowania, nie mają jednak znaczenia dla wyniku sprawy. W efekcie w obrocie prawnym pozostaje bowiem decyzja, której ewentualne braki lub wadliwości, nie mogą być już usunięte ani w trybie uzupełnienia z art. 111 § 1 k.p.a. na żądanie strony, ani też poprzez wyjaśnienie jej treści na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. W takim zakresie, w jakim chodzi bowiem o wykonanie decyzji i korzystanie z uprawnień z niej płynących, wyjaśnienie wątpliwości co do jej treści będzie mieć cechy elementu trwale złączonego z decyzją (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 11.wydanie, wydz. C.H. Beck, W-wa 2011, str. 457). Zatem należy wyprowadzić oczywisty wniosek, że nie jest możliwa wykładnia nieistniejącego rozstrzygnięcia, nawet jeżeli byłby to wymagany ustawą jego obligatoryjny element. Tego rodzaju wady prawne mogą być usunięte jedynie w drodze wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego w nadzwyczajnych trybach, a następnie ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy. Dopóki jednak decyzja pozostaje w obrocie prawnym i korzysta z waloru ostateczności, brak podstaw do usunięcia wady prawnej w zakresie samego rozstrzygnięcia w drodze wyjaśnienia decyzji w trybie art. 113 k.p.a. Gdy zaś idzie o podniesioną w skardze kwestię sprzeczności decyzji z ustawą o gospodarce nieruchomościami – poprzez określenie w decyzji terminu zwrotu odszkodowania, sprawa w tym zakresie została rozstrzygnięta ma mocy wyżej przywołanego prawomocnego wyroku tut. Sądu w sprawie II SA/Gl 1112/13. Wyrok ten ma walor wiążący i korzysta z powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 170 i art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Z tych względów nie stwierdzając naruszenia art. 113 § 2 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 cyt. ustawy. Rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 tej ustawy. Dodać należy, że ocena skutków prawnych decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, należy do sądu powszechnego rozpatrującego pozew o odsetki. ec