II SA/Gl 987/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2017 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 697 (sześćset dziewięćset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 21 października 2015 r. Prezydent Miasta T. zawiadomił J. Z. o wszczęciu postępowania w sprawie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami kategorii B. Jako powód wskazany został wniosek Komendanta Powiatowego Policji w Z. nr [...] z dnia 19 października 2015 r., który wpłynął do organu w dniu w dniu 20 października 2015r. We wniosku tym stwierdzono, iż w dniu 24 września 2015 r. ok. godziny 18.55 w miejscowości K. J. Z. kierując samochodem osobowym marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] w terenie zabudowanym popełnił szereg wykroczeń polegających na: wyprzedzanie na linii podwójnej ciągłej, wyprzedzanie na skrzyżowaniu oraz przekroczenie dozwolonej prędkości w terenie zabudowanym o 25km/h. Podniesiono, że w związku z powyższym, że wymieniony wielokrotnie narusza przepisy Prawa o ruchu drogowym powyższy wniosek jest w pełni uzasadniony. Do wniosku tego dołączono kopię notatki urzędowej sporządzonej przez funkcjonariusza ruchu drogowego. W dniu 3 grudnia 2015 r., Prezydent Miasta T., przywołując w podstawie prawnej art. 104 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 99 ust. 1 pkt 1, art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 155 ze zm.) wydał decyzję Nr [...] o skierowaniu J. Z. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w formie egzaminu państwowego w zakresie prawa jazdy kategorii B. W krótkim uzasadnieniu stwierdził, że wobec wpłynięcia do urzędu wniosku Komendanta Powiatowego Policji w Z. o wydanie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji wobec stwierdzonych wykroczeń kierowanego, należało orzec jak w sentencji. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. Z.. Skarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść decyzji, tj. - art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności brak weryfikacji, czy zarzuty popełnienia przez stronę wykroczeń drogowych są prawdziwe oraz czy i w jaki sposób zostały osądzone, brak potwierdzenia rzekomej wielokrotnej karalności za wykroczenia drogowe, brak przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania drogowego i wydanie decyzji pomimo braku zgromadzenia dowodów uzasadniających wydanie rozstrzygnięcia wskutek bezkrytycznego uznania treści wniosku o wszczęcie postępowania za wiarygodny bez jakiejkolwiek weryfikacji przywołanych w nim okoliczności, co w rażący sposób podważa zaufanie do władzy publicznej, - art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu skutek braku zawiadomienia o zakończeniu postępowania przed wydaniem decyzji, braku zawiadomienia o możliwości składania wniosków dowodowych, braku przesłuchania strony w celu wyjaśnienia okoliczności przebiegu zdarzenia z dnia 24 września 2015 r. oraz naruszenia przepisów prawa materialnego - tj. art. 99 ust. 1 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że decyzja wydawana na podstawie tego przepisu ma charakter związany, pomimo tego, iż w racie braku wystąpienia przesłanki istnienia uzasadnionych zastrzeżeń dopuszczalne jest odstąpienie od skierowania na sprawdzenie kwalifikacji, a także błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydanej decyzji, który miał wpływ na jej treść, polegający na uznaniu, że odwołujący w dniu 24 września 2015 r. kierując pojazdem [...] przekroczył dopuszczalną prędkość, wyprzedzał na skrzyżowaniu oraz nie zastosował się do znaku podwójna linia ciągła. Nadto wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego tj. - przesłuchania strony na okoliczność zdarzenia w dniu 24 września 2015 r., czyli przyczyny zatrzymania pojazdu, przebiegu rozmowy z funkcjonariuszem i innych, - przesłuchania wskazanego świadka na okoliczność przebiegu kontroli drogowej w tym dniu - dołączenie dokumentacji zdjęciowej oraz wydruku z mapy satelitarnej. Uwzględniając powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i oddalenie wniosku o skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu odwołania rozwinął przedstawioną powyżej argumentację podkreślając braki dowodowe postępowania i oparcie rozstrzygnięcia jedynie w oparciu o sporządzoną notatkę służbową z pominięciem przeprowadzenia samodzielnego postępowania wyjaśniającego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu po omówieniu obowiązującej regulacji prawnej wskazanej w art. 99 ustawy o kierujących pojazdami i art. 129 ustawy Prawo o ruchu drogowym stwierdził, że stan faktyczny ustalony został na podstawie notatki służbowej sporządzonej w dniu 24 września 2015 r. przez sierżanta A.S. Wynika z niej, że w tej dacie skarżący popełnił szereg wykroczeń drogowych a nadto zachowywał się w sposób arogancki i obrażał policjantów. Organ stwierdził, że załączona do akt sprawy notatka służbowa jest wiarygodnym dowodem pozwalającym ustalić, iż istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do kwalifikacji J. Z. jako kierowcy. W ocenie organu "nie istnieją żadne powody, dla których nie można byłoby poddać pod wątpliwość informacje przekazane przez sierżanta sztabowego - Pana A.S.". Dalej organ stwierdza, "że w trakcie zdarzenia, którego dotyczy notatka, pełnił ona obowiązku służbowe, a wiarygodność jego wyjaśnień potwierdza obecność drugiego funkcjonariusza - sierżanta sztabowego J.S.". Nie wynika z akt sprawy, by zainteresowany zgłaszał w jakiekolwiek formie nieprawidłowości w wykonywaniu obowiązków służbowych przez funkcjonariuszy, do których należy przecież czuwanie nad bezpieczeństwem i porządkiem na drogach. Opisany w notatce przebieg zdarzenia świadczy [pad wszelką wątpliwość, że bezpieczeństwo i porządek ruchu na drogach są zainteresowanemu co najmniej obojętne, a prezentowana w toku kontroli postawa dowodzi braku wiedzy co do przepisów Prawa o ruchu drogowym. Zdaniem organu odwoławczego notatka służbowa nie ma charakteru dowodu prywatnego, nie pochodzi bowiem od strony postępowania. Nie zawiera poglądu osoby fizycznej na badane kwestie, lecz jest to dokument wytworzony w toku czynności prowadzonych na przepisów Prawo o ruchu drogowym. oraz Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. Jest więc dowodem wytworzonym w toku postępowania. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, iż z przepisów prawa nie daje się wyprowadzić konkluzji, że organy administracyjne zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych, służących poparciu twierdzeń strony, w sytuacji, gdy ta mimo wezwania - środków takich nie przedstawiła. W takiej sytuacji organ ma prawo przyjąć, ze dowody takie nie istnieją. Strona nie przedstawiła żadnego dowodu pozwalającego zaprzeczyć wynikom pomiaru jej prędkości czy twierdzeniom Policji. Nie mają takiej mocy dowodowej zdjęcia robione telefonem komórkowym, ani wydruki map z internetu. Organ wyjaśnił, iż nie znalazł podstaw do zwieszenia postępowania z uwagi na postępowanie przed Sądem Rejonowym w M., nie znajdując bezpośredniej zależności między wydaniem decyzji a rozpatrzeniem sprawy przez wymieniony Sąd. Organ stwierdził, ze postępowanie w sprawie o wykroczenia nie jest zagadnieniem wstępnym uniemożliwiającym rozstrzygniecie sprawy o skierowanie kierowcy na kontrolne sprawdzenie jego kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, gdyż ustawodawca nie uzależnił wydania w tej sprawie decyzji o stwierdzenia we właściwym postępowaniu faktu popełniania Skargę na powyższą decyzję złożył, reprezentowany przez pełnomocnika, J. Z. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.; - art. 75 § 1 , art. 78 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pozostawienie nierozpoznanych wniosków strony - art. 77 § 1 w związku z art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób wybiórczy, nieobiektywny, fragmentaryczny i w konsekwencji nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w sposób wszechstronny i dokładny zgodny z prawdą, pozbawienie strony możliwości przedstawienia własnego stanowiska, czyli prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do władzy publicznej i niezgodny z zasadą wysłuchania strony oraz oparcie się na jednostronnych dowodach przedstawionych przez wnioskodawcę w żaden sposób nie zweryfikowanych, przy stwierdzeniu, że strona nie przedstawiła dowodów na poparcie swych twierdzeń, co pozostaje w sprzeczności z faktem zgłoszenie konkretnych wniosków, - art. 136 w związku z art. 89 § 1 i art. 89 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak rozpoznania wniosków - art. 86 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak przesłuchania strony - art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że postępowanie dowodowe wykazało że zastrzeżenia organów Policji co do kwalifikacji skarżącego jako kierowcy są uzasadnione, pomimo tego, że postępowanie w przedmiocie odpowiedzialności z tytułu zarzuconych wykroczeń drogowych nie zostało zakończone prawomocnym wyrokiem skazującym. Uwzględniając powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji pierwszej i drugiej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi podkreślił, ze zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami dla dopuszczalności wydania decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji niezbędne jest spełnienie dwóch przesłanek , tj. po pierwsze - zaistnieć muszą zastrzeżenia co do tych kwalifikacji, i po drugie muszą one być uzasadnione. W konsekwencji organ prowadzący postępowanie winien w oparciu o całokształt wszechstronnie zgromadzonego materiału dowodowego ocenić czy istnieją takie zastrzeżenia i czy są one uzasadnione. Decyzja wydawana w oparciu o wymieniony przepis nie ma charakteru związanego, co potwierdza orzecznictwo. Oznacza to, że właściwy starosta ma wybór co do możliwości skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji lub odstąpienia od takiego skierowania w zależności od oceny stanu faktycznego każdej sprawy. W niniejszej sprawie organy oparły się na jednym dowodzie - tj. jedynie na notatce urzędowej funkcjonariusza Policji. Tym samym notatka służbowa policyjna zastąpiła konstytucyjną zasadę domniemania niewinności, a organy administracyjne wraz funkcjonariuszami Policji zastąpiły sądy powszechne w wymierzaniu sprawiedliwości, a przede wszystkim w ustaleniu, czy określona osoba popełniła czyn zabroniony i można przypisać jej winę. Odnosząc się do postawionych w skardze zarzutów skarżący podkreślił, iż wątpliwości co do kwalifikacji kierowcy muszą być uzasadnione. Organy nie przeprowadziły zaś żadnego postępowania wyjaśniającego naruszenie. tym samym przepisy procedury administracyjnej, która nie przewiduje hierarchii dowodów, zgodnie z którą notatka służbowa mogłaby być uznana za najmocniejszy dowód w sprawie. Wobec naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekające w sprawie organy błędnie uznały, iż w przedmiotowej sprawie zaszły okoliczności uzasadniające wydanie kwestionowanych decyzji, przy czym organy organ pierwszej instancji nie poczynił w postępowaniu żadnych, własnych, samodzielnych ustaleń, a organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do wniosków dowodowych złożonych w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że sporządzona, na podstawie art. 37 § 12 Kodeksu postępowania o wykroczenia notatka służbowa stanowi dowód pozwalający ustalić stan faktyczny sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Każda taka notatka może być wykorzystana w charakterze dowodu w sprawie. Wyjaśnił, że nie przeprowadził rozprawy administracyjnej uznając stan faktyczny za wystarczająco udokumentowany, który nie wymagał uzupełnienia kolejnymi dowodami, zwłaszcza zeznaniami strony. Wyjaśnił, że nie zgadza się z zarzutem skarżącego braku zweryfikowania przyczyn skierowania na kontrolne sprawdzenie jego kwalifikacji, gdyż z uzasadnienia decyzji wynika, że było to wynikiem powtarzającego się wyprzedzania na linii podwójnej, na skrzyżowaniu i przekraczania dozwolonej prędkości. Kompletny brak zrozumienia skarżącego co do nielegalności tych działań stanowi wystarczającą podstawę do poddania w wątpliwość jego kwalifikacji jako kierowcy, co nakazuje sprawdzenie ich w formie egzaminu państwowego. Na rozprawie w dniu 22 lutego 2017 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymując skargę i zawartą w niej argumentację. Dodała, z w jej ocenie dopiero kwestia ustalenia, że kierowca popełnił wykroczenie uzasadniania zastosowanie art. 99 ustawy i kierujących pojazdami. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Wniesiona skarga musiała odnieść skutek. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji o decyzji ją poprzedzającej wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł bowiem do przekonania, iż zaskarżone rozstrzygnięcia wydane zostały z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a to: art. 7, art. 77 (1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit.c Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skutkuje ich uchyleniem, a co w rezultacie mogło doprowadzić do wydania rozstrzygnięć z naruszeniem przepisów prawa materialnego - tj. art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami w związku z art. 129 ust. 2 pkt 13a ustawy Prawo o ruchu drogowym. W myśl w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzającego fundamentalne zasady postępowania administracyjnego tj. zasadę praworządności i zasadę prawdy obiektywnej w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej - art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego i powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy - art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 Kodeksu, zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, obligując organ do czynnego działania w postępowaniu wyjaśniającym, polegającego na poszukiwaniu dowodów pozwalających na dojście do prawdy obiektywnej. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego, na podstawie którego organ ocenia czy dana okoliczność została udowodniona - art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 1768/99. Z przepisów art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika jednoznacznie że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Przed rozpatrzeniem materiału dowodowego organ jest obowiązany do wysłuchania wypowiedzi stron co do przeprowadzonych dowodów, zgromadzonych materiałów oraz wszystkich zgłoszonych żądań. Z art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że ustosunkowanie się do całości zgromadzonego w sprawie materiału, który będzie podstawą do podjęcia decyzji, jest szczególnym, uprawnieniem strony z racji udziału w postępowaniu. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą w Kodeksie zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 Kodeksu). Zarówno w nauce, jak i w praktyce orzeczniczej, podkreśla się, iż swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj.: - po pierwsze – należy opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa, - po drugie - ocena, powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, - po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny, - po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z prawidłami logiki. (Zob. Cz. Martysz, A. Matan: Komentarz do art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego.) Nie ulega zatem wątpliwości, że w postępowaniu administracyjnym organ winien także przeprowadzić dowody wskazane przez stronę, która może z takim żądaniem wystąpić na każdym etapie postępowania, a skuteczność tego żądania może być uzależniona jedynie od spełnienia przesłanek określonych w art. 78 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ może nie uwzględnić żądania strony do przeprowadzenia dowodu, gdy nie zostały one zgłoszone w toku postępowania wyjaśniającego, a także gdy żądanie takie dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami. Ograniczenie takie nie może mieć miejsca, gdy zgłoszone dowody mają znaczenie dla sprawy. Z kolei w świetle art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do ich kwalifikacji. Natomiast art. 129 ust. 2 pkt 13a ustawy Prawo o ruchu drogowym stwierdza, że policjant, w związku z wykonywaniem czynności określonych w ust. 1 - tj. czuwanie nad bezpieczeństwem i porządkiem ruchu na drogach, kierowanie ruchem i jego kontrolowanie, jest uprawniony m. in. do występowania do starosty z wnioskiem o skierowanie kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na egzamin sprawdzający kwalifikacje, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do kwalifikacji tej osoby. W literaturze podkreśla się, że istota powyższego rozwiązania stanowi zaistnienie takich okoliczności czynu, z których będzie wynikało, że dana osoba nie ma umiejętności lub wiadomości potwierdzonych dokumentem uprawniającym do kierowania pojazdami - a więc dających podstawę do tych "uzasadnionych zastrzeżeń". Ochrona bezpieczeństwa ruchu drogowego wymaga bowiem, aby organ uprawniony do wydawania uprawnień do prowadzenia pojazdów czuwał nie tylko nad tym, aby otrzymały je osoby mające odpowiednie kwalifikacje, ale także kontrolował, czy nie utraciły one wymaganych warunków. Przy tym, jak stwierdza się w orzecznictwie - zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 28 maja 2014 r., II SA/Bk 137/14 podstawą wystąpienia z wnioskiem o sprawdzenie kwalifikacji może być zarówno jedno, jak i wielokrotne naruszanie przez kierującego przepisów ruchu drogowego nawet, jeżeli w określonym czasie nie przekroczył on dopuszczalnego limitu punktów karnych. Przyjmuje się również, że organ na podstawie zebranego w postępowaniu materiału dowodowego winien w sposób szczegółowy wskazać i wyjaśnić w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, że istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do kwalifikacji niezbędnych do prowadzenia pojazdów, wymagające sprawdzenia kwalifikacji w drodze egzaminu (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 marca 2015 r., VII SA/Wa 1858/14). Tymczasem w niniejszym przypadku organ pierwszej instancji praktycznie w ogóle nie wskazał, z jakich powodów wydał decyzję i jakie uzasadnione zastrzeżenia miał do kierowcy, czym naruszył dodatkowo art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu własnej decyzji organ pierwszej instancji ogólnie i lakonicznie wskazał jedynie, iż w dniu 21 października 2015 r. wpłynął do Wydziału Komunikacji w T. wniosek Komendanta Powiatowego Policji w Z. o skierowanie J. Z. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji z powodu istnienia uzasadnionych zastrzeżeń co do kwalifikacji kierowcy. W pozostałej części uzasadnienia tej swojej decyzji odwołał się jednie do uzasadnienia wymienionego wniosku powtarzając., iż kierujący samochodem "w terenie zabudowanym popełnił szereg wykroczeń polegających na: wyprzedzaniu na podwójnej ciągłej, wyprzedzaniu na skrzyżowaniu oraz przekroczeniu dozwolonej prędkości w terenie zabudowanym o 25 km/h". Dodał też, że z załączonej do wniosku notatki wynika, że J. Z. "wielokrotnie wcześniej popełniał podobne wykroczenia w ruchu drogowym, które zostały odnotowane w policyjnej bazie danych". W tym miejscu podkreślenia wymaga fakt, że organ w postępowaniu poprzedzającym wydanie wymienionej decyzji powiadomił jedynie skarżącego pismem z dnia 21 października 2015 r. o wszczęciu postępowania w sprawie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami kategorii B, a także usiłował uzyskać dane z Komendy Wojewódzkiej Policji w K. o ilość jego naruszeń przepisów ruchu drogowego. Nie przeprowadził więc w istocie żadnego własnego postępowania wyjaśniającego i nie podjął żadnych działań w celu umożliwienia przedstawienia skarżącemu własnej oceny sprawy. Także organ odwoławczy zupełnie pominął kwestię postępowania wyjaśniającego odwołując się jedynie do mocy dowodowej notatki służbowej sporządzonej przez funkcjonariuszy Policji ze zdarzenia, jakie miało w dniu 24 września 2015 r. Podzielając pogląd, że notatka ta nie jest dokumentem prywatnym lecz dowodem wytworzonym w toku postępowania mandatowego, należy zwrócić jednak uwagę, iż kontrolowane postępowanie jest postępowaniem odrębnym, niezależnym od postępowania mandatowego, w którym konkretne naruszenia przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym skutkują nałożeniem przewidzianego mandatu karnego, względnie w przypadku odmowy jego przyjęcia - skierowaniem sprawy do Sądu. Stąd też organy administracji nie mogą ograniczyć się jedynie do zaakceptowania notatki, zupełnie pomijając samodzielne postępowanie wyjaśniające, tym bardziej, że w odwołaniu skarżący wnioskował o przeprowadzenie konkretnie wskazanych dowodów. Nie można bowiem w tym postępowaniu pozbawiać strony możliwości zaprezentowania własnego stanowiska w sprawie, a żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 7 listopada 2007 r. "ponieważ nie ma ustawowej definicji , ani nie jest możliwe sformułowanie uniwersalnej, zawsze poprawnej definicji tego określenia, organ zobowiązany jest zapewnić stronie czynny udział w postępowaniu. Dodał, że organy mają działać racjonalnie a nie arbitralnie. Temu ma służyć obowiązek przeprowadzania postępowania wyjaśniającego (art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego), obowiązek sporządzenia z urzędu adekwatnego uzasadnienia faktycznego o prawnego decyzji (art. 107 § 3 Kodeksu) jak i wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kierując się przy załatwieniu sprawy (...). - sygn. akt III SA/Kr 710/07. Zadaniem organu administracyjnego jest takie zebranie w sprawie materiału dowodowego, by uzasadnić spełnienie szczególnych wymogów będących podstawą materialną decyzji. Skutki zaniedbań w zakresie zgromadzenia i oceny materiału dowodowego nie mogą obciążać kierowców. Podnieść trzeba, że literalna wykładnia przepisów stanowiących podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia prowadzi do wniosku, iż skierowanie na powtórny egzamin jest instytucją nadzwyczajną i stosowaną wyjątkowo. Pojęcie "uzasadnione zastrzeżenia" - to wątpliwości powzięte z wiarygodnego źródła i nasuwające duże wątpliwości co do kwalifikacji kierowania pojazdami. Dopuszczenie się wskazanych w notatce funkcjonariusza Policji naruszeń przepisów Prawo o ruchu drogowym na pewno kwalifikuje się do ukarania mandatem karnym wraz z określoną liczbą punktów karnych, względnie skierowaniem do sądu, nie musi natomiast zawsze być wystarczającą przesłanką dla skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje. Także dyskusja z funkcjonariuszami w zakresie ewentualnej możliwości nałożenia mandatu karnego czy sposób zachowania kontrolowanego nie zawsze musi wypełniać przesłanki wskazane w art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami uzasadniające wydanie decyzji o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego. Wobec potwierdzenia w orzecznictwie i literaturze, że decyzja ta nie ma charakteru związanego, organ w zależności od oceny danej konkretnej sytuacji, w dokładnie ustalonym dokładnie stanie faktycznym wydaje rozstrzygnięcie kierujące na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji lub odstępujące do takiego skierowania. W niniejszej sprawie stwierdzone uchybienia wymienionym powyżej przepisom postępowania i prawa materialnego stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c i lit.a i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania, w szczególności przeprowadzając rzetelne postępowanie dowodowe z poszanowaniem praw skarżącego i należycie uzasadniając swe decyzje oraz zapewniając, by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu.