II SA/Gl 987/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant referent Renata Pacewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2023 r. sprawy ze skargi Miasta G. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. z dnia 11 kwietnia 2023 r. nr GL.RUZ.4217.2.2023.1.BS w przedmiocie nakazu likwidacji urządzenia wodnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 24 lutego 2023 r. nr [...], 2) zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. na rzecz skarżącego Miasta G. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 24 lutego 2023 r., nr [...], Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w G., działając na podstawie art. 190 ust. 13, art. 397 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (j.t. Dz. U. z 2023 r, poz. 1478 ze zm. – dalej p.w.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. – dalej k.p.a.), nałożył na Miasto G. (dalej: strona, skarżący) obowiązek przywrócenia stanu pierwotnego, poprzez zlikwidowanie wykonanego bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego urządzenia wodnego, tj. wylotu o średnicy 1000 mm, do [...], w okolicach ul. [...] w G., zlokalizowanego na działce nr [...], obręb [...]. Nadto ustalono szczegółowe warunki wykonania obowiązku i termin do dnia 31 sierpnia 2023 r. W uzasadnieniu wskazano m. in., że pismem z dnia 23 września 2021 r. wskazano, iż Miasto G. skorzysta z możliwości wynikającej z art. 190 ust. 1 p.w. i że zostanie złożony wniosek o legalizację wylotu jw. Organ, pismem z dnia 10 grudnia 2021 r. wystąpił do strony o wskazanie orientacyjnej daty złożenia wniosku o legalizację. Pisma te były ponawiane. Strona nie skorzystała z ww. uprawnienia, stąd wydanie decyzji stało się niezbędne. Miasto G. złożyło odwołanie od powyższej decyzji. Zarzucono naruszenie 1) art. 190 ust. 14 p.w., poprzez jego niezastosowanie, pomimo zaistnienia przesłanek; 2) art. 190 ust. 13 p.w., poprzez wyznaczenie odwołującemu nierealnego terminu do wykonania obowiązku przywrócenia stanu pierwotnego; 3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego i należytego rozważenia całokształtu materiału dowodowego zebranego w aktach postępowania i dokonanie dowolnej, subiektywnej oraz wybiórczej jego oceny, przejawiającej się w szczególności w okoliczności braku wzięcia przez organ pod uwagę, że likwidacja wylotu w zakreślonym przez organ terminie jest niemożliwa ze względów technicznych i spowoduje zagrożenie dla środowiska; 4) art. 104 § 3 k.p.a., poprzez zupełny brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do kwestii technicznych i organizacyjnych, podnoszonych przez odwołującego w trakcie postępowania oraz brak uzasadniania długości terminu nałożonego na stronę. Decyzją z dnia 11 kwietnia 2023 r., nr GL.RUZ.4217.2.2023.BS, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G., działając na podstawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. i in. I. Uchylił w całości decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. z dnia 24 lutego 2023 r.; II. Nałożył na Miasto G. obowiązek likwidacji urządzenia wodnego, tj. wylotu o średnicy 1000 mm do [...] w okolicach ul. [...] w G., zlokalizowanego na działce nr [...], obręb [...], wykonanego bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego, w terminie do 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się prawomocna; III. Ustalił szczegółowe warunki likwidacji wylotu. W uzasadnieniu wskazano m. in., że właścicielem przedmiotowego wylotu jest Miasto G. Z pisma Urzędu Miejskiego w G. z dnia 31 grudnia 2019 r. wynika, że wylot został wykonany w 2017 r., jako bypass, który pozwolił tymczasowo obejść komorę, w której gromadziły się niebezpieczne odpady wypłukujące się z kanalizacji deszczowej. Dopiero w piśmie z dnia 20 lutego 2023 r. wskazano, że wylot ten jest urządzeniem istniejącym przed 2001 rokiem, jednak nie zostało to w żaden sposób udokumentowane. Wykonanie wylotu kanalizacji wymagało uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Miasto G. nie przedstawiło takiego dokumentu. W terminie od dnia 10 października 2021 r., tzn. od dnia wpływu do organu informacji o wylocie wykonanym bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, Miasto G. nie złożyło wniosku o legalizację przedmiotowego wylotu, ani nie uzyskało decyzji o legalizacji urządzenia wodnego. Organ I instancji był zatem zobligowany do wydania zaskarżonej decyzji. Obowiązek został jednak sformułowany niezgodnie z brzmieniem art. 190 ust. 13 p.w. Ponadto warunki wykonania obowiązku likwidacji wylotu sformułowane zostały w sposób mało precyzyjny. W związku z powyższym organ odwoławczy orzekł o uchyleniu decyzji w całości i orzekł jak w sentencji. Strona skarżąca zaskarżyła powyższą decyzję w całości. Zarzucono naruszenie: 1) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., polegające na dokonaniu wybiórczej oceny materiału dowodowego zebranego w aktach postępowania oraz przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, poprzez dowolną ich ocenę, przejawiającą się w szczególności w okoliczności braku wzięcia przez organ pod uwagę, że likwidacja wylotu w zakreślonym przez organ terminie jest niemożliwa ze względów technicznych oraz organizacyjnych i spowoduje zagrożenie dla środowiska oraz poprzez błędne ustalenie daty wykonania wylotu, co skutkowało zastosowaniem błędnych przepisów prawa materialnego; 2) art. 190 ust. 14 p.w., poprzez jego niezastosowanie, pomimo zaistnienia przesłanek; 3) art. 190 ust. 13 p.w., poprzez wyznaczenie skarżącemu nierealnego terminu do wykonania obowiązku przywrócenia stanu pierwotnego; 4) art. 104 § 3 k.p.a., poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do kwestii technicznych i organizacyjnych związanych z likwidacją wylotu, podnoszonych przez skarżącego w trakcie postępowania oraz w odwołaniu. W uzasadnieniu wskazano m. in., że organ błędnie ustalił datę powstania wylotu i pominął okoliczności wskazane w piśmie strony z dnia 20 lutego 2023 r., świadczące o tym, że przedmiotowy wylot powstał przed 2001 r. Organ odniósł bowiem swoje ustalenia w kwestii sprzeczności wybudowania urządzenia wodnego z prawem, do norm prawa materialnego zawartych w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne. Tymczasem, w przypadku wcześniejszego powstania wylotu, normy te nie miałyby zastosowania. Ze względu na brak możliwości zagospodarowania wód opadowych i roztopowych z przedmiotowej zlewni w inny sposób, wykonanie decyzji spowoduje zalanie znacznego terenu oraz poważne zagrożenie dla środowiska. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ jako podstawę rozstrzygnięcia przywołał art. 190 ust. 13 p.w. w brzmieniu: "Jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku." Z akt sprawy wynika, że w toku postepowania organ zwracał się kilkukrotnie do strony skarżącej o uregulowanie stanu prawnego. W piśmie z dnia 13 stycznia 2022 r. otrzymał odpowiedź, że w 2022 r. roku zaplanowano w budżecie odpowiednią kwotę na projekt budowy urządzeń wodnych oraz legalizację wylotu. Planowany termin tego etapu oznaczono na IV kwartał 2023 r. Pomimo takiej odpowiedzi organ wodny dalej wzywał Miasto do udzielenia odpowiedzi i wskazania daty złożenia kompletnego wniosku (np. pismo z 12 maja 2022 r.). Trudno ustalić z jakiego powodu określenie przez Miasto daty wykonania obowiązku na IV kwartał 2023 r. zostało pominięte i organ wodny dalej wzywał do przesłania stanowiska w tym zakresie, po czym w dniu 24 lutego 2023 r. wydał decyzję nakazującą zlikwidowanie urządzenia wodnego, mimo że deklarowany przez stronę termin jeszcze nie minął. Tymczasem na gruncie art. 8 §1 k.p.a. wyjaśniono w orzecznictwie sądowym, że zasada zaufania do organów państwa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu zarówno interesu społecznego, jak i indywidualnego (por. wyr. NSA w Warszawie z 15 listopada 2006 r., II GSK 183/06). W tym kontekście należy również zauważyć, że strona w toku postępowania podnosiła, iż urządzenie zostało wybudowane przed 2001 r., a zatem obowiązywały w tym zakresie inne regulacje materialnoprawne. Organ odwoławczy podał (s. 4 decyzji), że dopiero w piśmie z dnia 20 lutego 2023 r. pełnomocnik Prezydenta Miasta wskazał, iż wylot ten jest urządzeniem istniejącym przed 2001 rokiem, jednak "(...) nie zostało to w żaden sposób udokumentowane." Kontrolowane przez Sąd postępowanie nie jest postępowaniem prowadzonym na wniosek strony, która byłaby zainteresowana uzyskaniem określonego prawa, a ma charakter naprawczy. Organ zatem działa z urzędu i na nim spoczywa obowiązek zebrania materiału dowodowego, który pozwoli na ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności. Powoływanie się na to, że strona nie wykazała pewnych okoliczności nie może zatem zostać zaakceptowane. Prowadzenie postępowania dowodowego należy do organu, a nie do strony. Z kolei "Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony" (art. 81a §1 k.p.a.). Organ zatem musi najpierw dążyć do wyjaśnienia pojawiąjących się wątpliwości, a dopiero gdy jest to niemożliwe, rozstrzyga je na korzyść ww. podmiotu. Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł pełnej wadliwości aktu organu I instancji, a jedynie częściową, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 2 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia i dokładnie ustalić stan faktyczny. Należy podjąć czynności zmierzające do ustalenia faktycznej daty powstania urządzenia i jakie przepisy w tym zakresie obowiązywały, a zatem czy jest ono nielegalnie wybudowane, bez pozwolenia wodnoprawnego. Jeśli jest nielegalne należy dać stronie realny czas na jego legalizację lub przebudowę, z poszanowaniem wymagań bezpieczeństwa ludzi, mienia i ochrony środowiska. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, gdyż nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (200 zł) i koszty zastępstwa procesowego (480 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.