II SA/Gl 988/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant Grzegorz Śliwa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2010 r. sprawy ze skargi C. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę Pismem z dnia [...] r., Starostwo Powiatowe w Z. zawiadomiło strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków – obręb [...], określając zakres tej aktualizacji. Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia [...] r., Nr [...] , Starosta Z. orzekł o dokonaniu zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków – obręb [...] polegających na: 1. ujawnieniu w części opisowej operatu ewidencyjnego zatwierdzonego ostateczną decyzja Wójta Gminy M. z dnia [...] r., znak [...] , podziału działki nr 1 na działki nr 2 i 3; 2. dokonaniu zmiany oznaczeń działek nr 2 i 3 powstałych po podziale działki nr 1 w ten sposób, że działka nr 2 otrzymuje oznaczenie 4 a działka nr 3 otrzymuje oznaczenie 5; 3. wykazaniu w rejestrze gruntów działek nr 4 i 6 jako własności Gminy M. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał art. 7d ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zmianami), § 44, § 46 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 oraz 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej kpa). W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, iż operatem pomiarowym z dnia [...] r. zostały podzielone działki nr 1 oraz 6,7 i 8. Podział ten został zatwierdzony decyzją Wójta Gminy M. z dnia [...] r. Z decyzji tej wynika ponadto, że działki nr 6 oraz 2 powstałe w wyniku podziału, staną się na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: t.j. Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n., własnością Gminy M. z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna. Dalej wskazano, że powyższe zmiany w zakresie działki nr 1 nie zostały ujawnione w operacie ewidencyjnym. Ponadto stwierdzono, że w obrębie [...] inne nieruchomości zostały już oznaczone nr 2 i 3, a także, że działka nr 1 została sprzedana w [...] r. na rzecz obecnie skarżącej C. Ś. Skarżąca w toku postępowania sprzeciwiła się dokonaniu zmian w ewidencji. Organ doszedł jednak do wniosku, że wobec dokonanych ustaleń i niezależnie od woli obecnej właścicielki działki nr 1, należało orzec jak w sentencji decyzji na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy M. z [...] r. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wskazała, że jest ona niesłuszna i krzywdząca. Działkę nr 1 nabyła aktem notarialnym w dniu [...] r., po czym otrzymała zawiadomienie z Sądu Rejonowego w Z., że działka ta została odłączona do nowej księgi wieczystej, gdzie w dziale II prawo własności wpisane zostało na rzecz skarżącej. Nie zostały ujawnione jakiekolwiek zmiany wynikające z decyzji Wójta Gminy M. z [...] r. Podział działki nr 1 nie zmienia w żaden sposób sytuacji właścicieli sąsiednich działek, a tym bardziej nie umożliwia im dostępu do drogi publicznej, bo takowego nie ma. Rozpoznając to odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż starosta ma obowiązek utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności. Aktualizacja dokonywana jest z urzędu bądź na wniosek uprawnionych podmiotów i na podstawie stosownych dokumentów. W niniejszej sprawie Starosta Z był zobowiązany do wprowadzenia z urzędu zmian wynikających z ostatecznej decyzji Wójta Gminy M. w taki sposób, aby przede wszystkim doprowadzić do zgodności części opisowej i kartograficznej operatu ewidencyjnego. Organ odwoławczy przytoczył na poparcie tego stanowiska przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w szczególności §§ 20, 44, 46 ust. 2, 47 ust. 3 i 60 ust. 1. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że organy ewidencyjne rejestrują jedynie stan prawny nieruchomości wynikający z urzędowych dokumentów, a zapisy w ewidencji mają wyłącznie charakter techniczno-deklaratoryjny. Organy rejestrują stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą jednak samodzielnie rozstrzygać kwestii dotyczących prawa własności. Dalej organ odwoławczy przyznał, że treść oświadczeń sprzedającej złożonych w akcie notarialnym z [...] r. nie odpowiadała aktualnemu wówczas stanowi prawnemu działki będącej przedmiotem umowy sprzedaży. Jednakże rozstrzygnięcie o prawidłowości tytułów prawnych będących podstawą zmian ewidencyjnych może podjąć wyłącznie sąd. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca podtrzymała swoje wcześniejsze stanowisko. Stwierdziła, że gdyby przy podziale działki nr 1 dopełniono niezbędnych formalności i ujawniono decyzję podziałową w ewidencji, wówczas sprzedająca nie mogłaby sprzedać tej działki. Zaskarżona decyzja narusza jej prawo własności. Ujawniony podział nie rozwiązuje problemów z dostępem do drogi publicznej, a skarżąca we własnym zakresie musiała uzyskać służebność drogi. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie powtarzając twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu [...] r. skarżąca podtrzymała skargę. Dodała, że o podziale nie wiedziała zarówno w czasie nabywania działki, jak i w czasie kiedy uzyskiwała służebność drogi koniecznej. Została przez to narażona na niepotrzebne koszty. Z kolei pełnomocnik organu podtrzymał wnioski i wywody odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Kognicja wojewódzkich sądów administracyjnych określona przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej: p.p.s.a., sprowadza się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia z dnia [...] roku – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz wydanego na podstawie tej ustawy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Badając zgodność zaskarżonej decyzji z tymi przepisami Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa, które mogłoby skutkować uchyleniem względnie stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. Sąd nie dopatrzył się również takiego naruszenia przepisów prawa formalnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim podnieść trzeba, co nie budzi wątpliwości w doktrynie ani w orzecznictwie, że ewidencja gruntów i budynków ma charakter wyłącznie techniczny (rejestracyjny). Świadczy o tym art. 2 pkt 8 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, zgodnie z którym ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Jej zadaniem jest odzwierciedlenie aktualnego stanu prawnego i faktycznego nieruchomości. Stwierdzony w ewidencji stan ma zatem charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny (vide m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 698/07, Lex nr 351329, wyrok NSA w Warszawie z dnia 04 marca 1999 r. w sprawie sygn. akt II SA 17/99, Lex nr 46214). Nie może zatem rozstrzygać sporów co do prawa własności gruntu, nadawać prawa do nieruchomości w części żądanej przez stronę, czy ustalać przebieg spornej granicy. Przez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów lub odmowy ich wprowadzenia nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich. Ustalenie stanu prawnego w sytuacjach spornych należy do właściwości sądów powszechnych, a nie do organu ewidencyjnego. Dane zawarte w ewidencji - stosownie do § 46 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków - podlegają aktualizacji m. in. na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11, ale także z urzędu przez organ ewidencyjny. Ustawodawca w przepisie art. 22 ust. 1 i w art. 23 Prawa geodezyjnego i kartograficznego ustalił zakres podmiotowy zobowiązanych (a więc posiadających legitymację) do zgłaszania wszelkich zmian danych objętych ewidencją. Obejmuje on właścicieli lub inne osoby fizyczne lub prawne władające gruntami (budynkami, lokalami) państwowymi i samorządowymi, zaś w przypadku zmian wynikających z prawomocnych decyzji, orzeczeń oraz odpisów aktów notarialnych - zobowiązanymi są właściwe organy, sądy i kancelarie. Powyższe oznacza, że skuteczne uprawnienie do zgłoszenia zmiany w ewidencji gruntów wynika z tytułu własności do tego gruntu lub innego tytułu pozwalającego na władanie nim (w odniesieniu do gruntów państwowych lub samorządowych), jak również z posiadania (czy wydania - w przypadku odpowiednich jednostek) dokumentu, który może stanowić podstawę aktualizacji operatu ewidencyjnego. Takim dokumentem w rozpatrywanej sprawie jest ostateczna decyzja Wójta Gminy M. z dnia [...] r. Takim dokumentem jest również akt notarialny z [...] r., na mocy którego skarżąca nabyła własność spornej działki. Charakter ewidencji gruntów i budynków oraz funkcja, jaka ta ewidencja pełni, wymusza jednak na organie, aby wpisy i ich aktualizacja dokonywane były z zachowaniem odpowiedniego porządku chronologicznego. Oznacza to, że pierwszeństwo we wpisie miała decyzja podziałowa, jako, że stała się ostateczna w [...] roku, a więc przed zawarciem przez skarżącą umowy sprzedaży. Zgodzić się przyjdzie ze skarżącą, że uchybieniem organów administracji publicznej było nie ujawnienie tej decyzji, a w zasadzie wszystkich jej skutków, w ewidencji niezwłocznie po zyskaniu przez nią przymiotu ostateczności. Ta okoliczność nie podlega jednak kontroli w niniejszej sprawie. Podzielić bowiem należy stanowisko organów orzekających, że spoczywający na staroście obowiązek utrzymywania ewidencji w stanie aktualności nie jest ograniczony w czasie. Skoro decyzja podziałowa nie została ujawniona wcześniej, to należało ją ujawnić obecnie. Skutek prawno-rzeczowy, jaki decyzja ta wywołała nastąpił jednak nie w dacie jej ujawnienia w ewidencji lecz w dacie uzyskania przymiotu ostateczności, co wynika z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 96 ust. 4 i art. 98 ust. 1 u.g.n.). Wskazać przyjdzie w tym miejscu, że zgodnie z art. 98 ust. 2 u.g.n. Wójt Gminy M. miał obowiązek złożenia wniosku o ujawnienie w księdze wieczystej praw tej Gminy do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne na podstawie decyzji z [...] roku. Uchybienie temu obowiązkowi przez inny organ nie zwalnia jednak organu ewidencyjnego od obowiązku aktualizacji operatu. Wobec powyższego stwierdzić przyjdzie, że organy ewidencyjne miały w każdym czasie obowiązek ujawnienia w operacie ewidencyjnym podziału działki nr [...] zatwierdzonego ostateczną decyzją Wójta Gminy M. z dnia [...] r. oraz wynikającego z tej decyzji prawa własności Gminy M. do działek wydzielonych pod drogę publiczną. Z kolei konsekwencją spóźnionego ujawnienia tych zmian była konieczność dokonania zmiany oznaczenia działek o tych samych numerach ewidencyjnych. Odnosząc się do zarzutów i twierdzeń skarżącej stwierdzić przyjdzie, że w istocie doszło do nabycia przez nią w [...] roku nieruchomości, której opis nie odpowiadał rzeczywistemu stanowi prawnemu i faktycznemu. Taki stan rzeczy mógł doprowadzić do powstania po stronie skarżącej szkody i ewentualnych roszczeń zmierzających do jej naprawienia. Te kwestie nie mogą być jednak rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym przed organami ewidencyjnymi ani też przed sądem administracyjnym, albowiem należą do właściwości sądów powszechnych. Podkreślenia wymaga fakt, iż rejestr ewidencji gruntów ma być odzwierciedleniem istniejącego stanu prawnego, natomiast dochodzenie praw właścicielskich (do czego w istocie zmierza skarżąca) w postępowaniu dotyczącym wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów jest niedopuszczalne. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przez organy administracji publicznej obowiązujących przepisów prawa, a zatem skarga podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a.