II SA/Gl 99/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 marca 2020 r. sprawy ze skargi M. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od projektu pisma w sprawie wznowienia potrącenia zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę Pismem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z dnia [...] r., nr[...] , nie zawierającym podpisu, adresowanym do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział C. (ZUS O/C.), w nawiązaniu do wcześniejszej korespondencji z dnia 16 maja 2019 r., w trybie art. 16 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 z późn. zm.), wnioskowano o wznowienie potrącania zasiłku pielęgnacyjnego przyznanego na rzecz M.R. (dalej: "skarżąca"), w wysokości 15 141,38 zł., w związku z przyznaniem jej dodatku pielęgnacyjnego od miesiąca czerwca 2008 r. Od powyższego pisma skarżąca wniosła odwołanie z dnia [...] uznając, że stanowi ono decyzję i zarzuciła jej naruszenie przepisów prawa. Postanowieniem z dnia [...] nr[...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze Katowicach, na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) i art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), stwierdziło niedopuszczalność odwołania z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia. Wyjaśniło, że w postępowaniu wstępnym podejmowane są czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Przyjęta w art. 134 k.p.a. kolejność, w jakiej dokonuje się kontroli wymogów formalnych odwołania, ma istotne znaczenie prawne. Wyodrębnienie przesłanki terminu wniesienia środka prawnego i umieszczenie jej w drugiej pozycji wskazuje, że w pierwszej kolejności organ drugiej instancji powinien skoncentrować się na rozstrzygnięciu kwestii dopuszczalności odwołania. Kontrola zachowania terminu może nastąpić dopiero w sytuacji, gdy odwołanie jest dopuszczalne. Zdaniem Kolegium, niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym (np. brak przedmiotu zaskarżenia ), jak też podmiotowym (brak zdolności do czynności prawnych). Podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to: a) nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym, czynność organu nie jest decyzją lecz czynnością materialno-prawną); b) niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym; c) ostateczny charakter decyzji organu odwoławczego. Dodatkowo, na etapie badania dopuszczalności wniesienia środka odwoławczego, organ administracji nie jest uprawniony do oceny interesu prawnego wnoszącego ten środek, bowiem weryfikacja interesu prawnego następuje dopiero w toku postępowania odwoławczego. W tej sprawie pismo Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z dnia 2 września 2019 r. o wznowienie potrącania zasiłku pielęgnacyjnego przyznanego skarżącej zostało skierowane do ZUS O/C. i nie ma podpisu. Nie jest też decyzją administracyjną ani pismem wywołującym skutki prawne. Z tego powodu z przyczyn przedmiotowych wniesienie odwołania jest niedopuszczalne. W osobistej skardze z dnia 2 stycznia 2020 r. skarżąca wskazała jako przedmiot zaskarżenia pismo Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z dnia 2 września 2019 r., skierowane do ZUS O/C. o wznowienie potrącenia z renty rodzinnej i zwrot kwoty 15 141,38 zł., tytułem nienależnie wypłacanych zasiłków pielęgnacyjnych za okres od miesiąca czerwca 2008 r. do miesiąca listopada 2018 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy poinformował, że odwołanie dotyczy projektu pisma Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z dnia 2 września 2019 r. Nie zawiera ono podpisu i nie spełnia wymogów decyzji administracyjnej, sporządzonej w trybie art. 104 § 1 k.p.a. i z tego powodu nie może wywoływać żadnych skutków prawnych, co uzasadnia oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z póżn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Należy wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego Katowicach z dnia [...] nr [...]. Skarga dotyczy więc aktu o charakterze procesowym, tj. postanowienia wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzającego niedopuszczalność odwołania. Zgodnie z orzecznictwem sądowym, ukształtowanym na gruncie treści art. 134 k.p.a., wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Za przyczyny przedmiotowe uznaje się brak przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Należy zatem uznać, że odwołanie nie jest możliwe, gdy dotyczy decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Niedopuszczalne jest także odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Przyczyny podmiotowe niedopuszczalności odwołania mają miejsce w przypadku wniesienia odwołania przez osobę nieposiadającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p a (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 598/13, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS"). W niniejszej sprawie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności odwołania, jako że czynność organu administracji państwowej w postaci sporządzenia projektu pisma nie zawierającego podpisu osoby uprawnionej nie jest decyzją administracyjną, ale wyłącznie projektem. Organ II instancji słusznie wskazał, że w niniejszej sprawie ze względu na brak przedmiotu zaskarżenia nie jest dopuszczalne wniesienie odwołania, bowiem projekt jakiegokolwiek pisma nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego. Nie jest to bowiem sposób załatwienia sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji administracyjnej o określonej treści. Czynność organu nie ma charakteru procesowego w rozumieniu przepisów k.p.a. Z tych względów nie można uznać, że organ I instancji wydał decyzję administracyjną, od której służy odwołanie do organu wyższej instancji. Tymczasem w przypadku braku przedmiotu zaskarżenia, na przykład w sytuacji, gdy kwestionowana czynność organu administracji nie jest decyzją administracyjną zachodzi niedopuszczalność odwołania (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 16.11.2000 r. sygn. akt V SA 235/00, CBOS). W takiej sytuacji organ odwoławczy ma obowiązek wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania stosownie do dyspozycji art. 134 k.p.a. Mając powyższe na uwadze oraz fakt, że zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.