II SA/Gl 994/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2016 r. sprawy ze skargi T. H. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach decyzją z dnia [...] r" znak: [...], Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania T. H. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., znak: [...] umarzającą postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w gminie S., obręb O., oznaczonej jako [...]15 o powierzchni 0,1762 ha stanowiącej własność Skarbu Państwa Agencji Nieruchomości Rolnych, objętej księgą wieczystą [...]. Decyzja została wydana w oparciu o następujący stan faktyczny: Decyzją z [...] r. nr [...] znak [...] Naczelnik Powiatu w C. zatwierdził plan realizacyjny poszerzenia granic eksploatacji żwirowni w K. obejmujący m.in. nieruchomość położoną w gminie S. oznaczoną jako działki nr 1, nr 2, nr 3, nr 4, nr 5 i nr 6 - stanowiącą własność T. H. Decyzją z [...] r. znak [...] - na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości Naczelnik Powiatu w C., na wniosek "A", orzekł o wywłaszczeniu od T. H. ww. działek o łącznej powierzchni 113 145 m2. Celem wywłaszczenia określonym w decyzji było eksploatowanie żwiru. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego tylko działka nr 5 zachowała swoją powierzchnię i oznaczenie, zaś pozostałe działki uległy zmianom gruntowym tworząc w całości lub części działki nr 7, nr 8, nr 9, nr 10, nr 11, nr 12, nr 13, nr 14, nr 15, nr 16, nr 17, nr 18 i nr 19 o całkowitej powierzchni 133 063 m2. Wnioskiem z 4 lutego 1989 r. T. H. wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. znak [...] orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowych działek uznając, iż zostały one wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia. Na skutek odwołania T. H. Wojewoda [...] decyzją z [...] r. znak [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach po rozpoznaniu skargi T. H. podzielił stanowisko Wojewody zawarte w decyzji z [...] r. i prawomocnym wyrokiem z 27 lutego 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 1179/00 oddalił złożoną na nią skargę. Wnioskiem z dnia 15 lipca 2010 roku T. H. kolejny raz wystąpił do Starosty [...] o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przejętej przez Skarb Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Powiatu w C. z dnia [...] r. wskazując w uzasadnieniu, że wywłaszczona tą decyzją, należąca do niego nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia z uwagi na zakończenie na niej eksploatacji żwiru. Wnioskodawca powołał się w tej kwestii na decyzję z dnia [...] r., nr [...], Naczelnika Gminy C., mocą której wygaszono prawo zarządu "A" w W. na nieruchomościach Skarbu Państwa oznaczonych jako [...] oraz [...] i [...]. W odpowiedzi na to żądanie Naczelnik Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Starostwa [...] pismem z dnia [...] r. poinformował wnioskodawcę o braku podstaw do ponownego rozpatrzenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wskazując że postępowanie w tej sprawie zostało ostatecznie zakończone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 1179/00. T. H. uznając, że zgłoszone przez niego żądanie nie zostało załatwione w należytej formie procesowej wniósł skargę na bezczynność Starosty [...], a Wojewódzki Sądu Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Gl 15/11, zobowiązał organ do wydania aktu rozstrzygającego złożony wniosek w terminie miesiąca od zwrotu akt sprawy. Starosta [...] wykonując powyższy wyrok postanowieniem z dnia [...] r., działając w oparciu o przepis art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w O. oznaczonej jako [...] 7, 11, 13, 14, 15, 16, 17, 18. Postanowienie to na skutek zażalenia wniesionego przez T. H. zostało uchylone postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...]r. Starosta [...] po wykonaniu zaleceń organu II instancji postanowieniem z dnia [...] r., ponownie odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie, a Wojewoda [...] orzeczenie to utrzymał w mocy postanowieniem z dnia [...] r. Oba te postanowienia zostały uchylone wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1159/12. Sąd stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem art. 61 a k.p.a. oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. , poz. 270 ze zm.) - dalej zwanej p.p.s.a. Na naruszenie art. 61a k.p.a. Sąd wskazał w związku z brakiem zaistnienia w sprawie przesłanek wskazanych w tym przepisie oraz prowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, które poprzedzało wydanie kwestionowanego postanowienia. Naruszenia art. 153 p.p.s.a. WSA upatrywał natomiast w niezastosowaniu się przez organy do wskazań zawartych w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 4 sierpnia 2011 r. (sygn. akt II SAB/GI 15/11). W ocenie Sądu w przypadku ustalenia w toku postępowania, że sprawa zwrotu poprzedniemu właścicielowi wywłaszczonych nieruchomości została zakończona ostatecznymi decyzjami pozostającymi w obrocie prawnym to postępowanie w sprawie należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Decyzja taka winna jednak zostać poprzedzona jednoznacznymi ustaleniami nakazanymi w wyroku z dnia 4 sierpnia 2011 r. dotyczącymi zawartości złożonego przez T. H. wniosku, a w szczególności stwierdzenia czy ubiega się on o zwrot tych samych działek oraz zbadania czy w sprawie zaistniały nowe fakty i okoliczności podnoszone przez wnioskodawcę. Organy winny się zatem wypowiedzieć w kwestii zaistnienia tożsamości stanu faktycznego i prawnego sprawy. W toku rozprawy administracyjnej przeprowadzonej przez Starostę [...] w dniu [...] r. pełnomocnik skarżącego, jego syn M. H. wyjaśnił, że przedmiotem wniosku z dnia 15 lipca 2010 r. jest zwrot nieruchomości położonej w O. oznaczonej jako 7, 11, 13, 14, 15, 16, 17, i 18. W oparciu o te wyjaśnienia organ I instancji stwierdził, że sprawa zakończona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 1179/00, której przedmiotem był decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] , utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. dotyczyła tych samych działek ewidencyjnych. Organ stwierdził także, że mające miejsce po wydaniu wskazanego wyroku NSA zmiany brzmienia art. 137 u.g.n. nie zmieniły stanu prawnego w stopniu umożliwiającym mu podjęcie w sprawie innego rozstrzygnięcia. Starosta doszedł wreszcie do przekonania, że przedstawione przez wnioskodawcę argumenty są tożsame z tymi, jakie brane były już pod uwagę w trakcie rozpatrywania jego pierwotnego wniosku. W tym stanie rzeczy uznał, że w sprawie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania i na zasadzie art. 105 §1 k.p.a. decyzją z dnia [...] r. znak [...] umorzył postępowanie wskazując, iż inna jego decyzja byłaby dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] po rozpoznaniu odwołania T. H. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]. Organ II instancji stwierdził, że postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości toczyło się na podstawie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Wojewoda zgodził się także ze stanowiskiem Starosty dotyczącym związania go na zasadzie art. 110 k.p.a. wydaną wcześniej przez niego decyzją z dnia [...] roku. Wskazał także na treść art. 170 p.p.s.a. W ocenie Wojewody Starosta [...] wykonał też zalecenia zawarte w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/GI 15/11. Wojewoda uznał w związku z tym, że związanie organu ostateczną decyzją i prawomocnym wyrokiem NSA nie doznaje w sprawie ograniczeń z uwagi na zmianę brzmienia art. 137 u.g.n., bowiem kilkakrotna nowelizacja tego przepisu po wydaniu wyroku z 2002 r. nie spowodowała zmiany stanu prawnego umożliwiającego podjęcie innego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 6 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 93/14 oddalił skargę T. H. na powyższą decyzję. Wnioskiem z 3 marca 2015 r. T. H. po raz kolejny zwrócił się do Starosty [...] o zwrot wywłaszczonej - mocą decyzji Naczelnika Powiatu [...] z dnia [...]r. - nieruchomości położonej w S. (obrębie O.), oznaczonej jako działka nr 15 o powierzchni 1762 m2. W uzasadnieniu wskazał, że wniosek jest złożony w trybie art. 136 i art. 137 u.g.n. oraz że cel wywłaszczenia na działce nr 15 nie został zrealizowany. Decyzją z [...] r. znak [...] Starosta [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., w związku z art. 136 i art. 137 u.g.n. - orzekł o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie zwrotu ww. nieruchomości. W uzasadnieniu organ wskazał, że sprawa zwrotu działki nr 15 była już przedmiotem dwóch postępowań zakończonych ostatecznymi rozstrzygnięciami oraz, że od tego czasu nie nastąpiła zmiana stanu prawnego, która stanowiłaby podstawę do ponownego rozpatrzenia wniosku w tym zakresie. Od decyzji tej T. H. złożył odwołanie, w którym zarzucił naruszenie art. 137 u.g.n. - w związku z nieuwzględnieniem wniosku o zwrot nieruchomości, podniesiono przy tym, że wyrok NSA z 27 lutego 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 1179/00 zapadł na podstawie fałszywego oświadczenia przedstawiciela Starosty [...], oraz wskazano na naruszenie art. 9 k.p.a. - poprzez zaniechanie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy zwrotu działki nr [...], a także naruszenie art. 21 Konstytucji - na skutek odmowy zwrotu nieruchomości niewykorzystanej zgodnie z celem wywłaszczenia. Wojewoda [...] rozpoznając wniesione odwołanie stwierdził, iż Starosta [...] słusznie uznał, iż brak było podstaw do ponownego rozpatrzenia wniosku o zwrot działki nr 15. Wskazano, że organ jest związany ostateczną decyzją wydaną w tym zakresie oraz że od tego czasu nie nastąpiła zmiana stanu prawnego, która stanowiłaby podstawę do ponownego procedowania wniosku. Następnie Wojewoda [...] przytoczył treść art. 110 k.p.a. i art. 170 p.p.s.a. i podniósł, że jednym z fundamentalnych założeń systemu postępowania administracyjnego jest sformułowana w art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych. Zasada ta ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji skutków prawnych wynikających z rozstrzygnięć organów administracji. Ostateczne załatwienie sprawy oznacza bowiem, iż nie może być ona ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego. Tym samym niedopuszczalne jest ponowne procedowanie w sprawie zwrotu działki nr 15. Wojewoda uznał za bezzasadne zawarte w odwołaniu zarzuty dotyczące nierozpatrzenia merytorycznie wniosku oraz zarzuty dotyczące wydania wyroku NSA z 27 lutego 2002 r. na podstawie fałszywego oświadczenia - w tym zakresie wskazano, że wojewodowie nie mają uprawnień do weryfikacji wyroków sądów administracyjnych. Stąd też orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach T. H. podnosił, że istnienie prawomocnego wyroku oddalającego skargę nie jest przeszkodą do przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania zgłoszonego żądania, jeżeli strona występująca z takim żądaniem wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu. Skarżący wskazywał, że wnioskiem z dnia 3 marca 2015 r. wystąpił do Starosty [...] o zwrot działki nr 15, wskazując na okoliczność która nie była objęta orzeczeniem sądu. Przedmiotowa nieruchomość decyzją z dnia [...] r. została wywłaszczona w celu eksploatacji żwiru, następnie protokołem z dnia [...] r. zwrócono ją Naczelnikowi Gminy w S., by wreszcie grunty te jako rolne klasy IV przekazać Agencji Rolnej Skarbu Państwa, jako nieużyte na cel wywłaszczenia. Zdaniem skarżącego, do rozpatrzenia jego wniosku z dnia 3 marca 2015 r. ma zastosowanie art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. T. H. podnosił również, że w dniu 19 maja 2015 r. po raz kolejny wystąpił z żądaniem merytorycznego rozpoznania kwestii użycia przedmiotowej nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia tj. czy faktycznie na działce nr 15 była prowadzona eksploatacja żwiru, proponując w tym zakresie powołanie geologa lub klasyfikatora gruntów. Starosta nie odniósł się jednak do zgłoszonego żądania. Wreszcie skarżący podniósł, że Wojewoda [...] utrzymując decyzję organu I instancji w mocy nie uwzględnił, że to na Staroście ciążył obowiązek rozpoznania żądania zawartego we wniosku z dnia 3 marca 2015 r. dotyczącego okoliczności, która nie była objęta orzeczeniem Sądu tj. ustalenia czy w związku z nieużyciem przedmiotowej nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia ma zastosowanie art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, obligujący Skarb Państwa do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej nie użytej zgodnie z celem wywłaszczenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 3 lutego 2016 r. T. H. oświadczył, że wystąpił o zwrot nieruchomości, gdyż Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa zaproponowała mu wykup tej działki w ramach pierwokupu. Jego zdaniem sprawa powinna zostać rozpoznana merytorycznie, żeby naprawić błędy jakie miały miejsce w poprzednich postępowaniach, w których nie zbadano, czy istotnie działka ta została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, tj. czy rzeczywiście przeprowadzono na tej działce eksploatację żwiru, co w jego ocenie nie miało miejsca. Skarżący oświadczył, że nie skorzystał z prawa pierwokupu z uwagi na wysoką cenę tj. 10 zł za m2. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, ani też organy administracji nie uchybiły regułom procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem tego postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem z mocy art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyżej powołanej, dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 105 § 1 kpa, organ administracji publicznej zobligowany jest do umorzenia postępowania, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Tego rodzaju przesłanka zachodzi zaś w niniejszej sprawie z uwagi na fakt pozostawania w obrocie prawnym prawomocnych decyzji w sprawie zwrotu spornej działki jako części wywłaszczonej nieruchomości, przywołanych przez organy obydwu instancji. Merytoryczne rozpoznanie kolejnego wniosku skarżącego zgodnie z jego żądaniem i prowadzenie postępowania wyjaśniającego celem ustalenia, czy przedmiotowa działka została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, a zatem, czy była na niej prowadzona eksploatacja żwiru, doprowadziłoby bowiem do wydania decyzji, obarczonej wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Przepis ten stwarza bowiem przeszkodę do kolejnego rozstrzygania sprawy tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym, a tego rodzaju stan występuje w niniejszej sprawie. Nie doszło bowiem od czasu wydania poprzednich prawomocnych decyzji do zmiany stanu prawnego, ani też stanu faktycznego w zakresie faktów prawotwórczych, a więc mających istotne znaczenie w sprawie. Mając na uwadze treść wniosku skarżącego, stwierdzić przyjdzie, że w istocie zmierzał on do podważenia skutków prawnych wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II SA/Ka 1179/00. Zakres związania tym wyrokiem i jego skutki prawne zostały już szczegółowo omówione w kolejnym prawomocnym wyroku tut. Sądu w sprawie II SA/Gl 93/14, zaś nie ulega wątpliwości, że zachodzi tożsamość niniejszej sprawy, mimo że skarżący w obecnym postępowaniu domagał się zwrotu jedynie jednej z działek, objętych poprzednimi postępowaniami. Z mocy art. 170 i art. 171 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego ma walor wiążący zarówno strony i sąd, który je wydał, lecz także inne sądy i inne organy państwowe w takim zakresie, w jakim sprawa w związku ze skargą stanowiła przedmiot rozstrzygnięcia. Istota powagi rzeczy osądzonej sprowadza się do wykluczenia ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy i dotyczy nie tylko sentencji, lecz również uzasadnienia wyroku. Wzruszenie prawomocnego wyroku sądu administracyjnego możliwe jest jedynie w drodze wznowienia postępowania w trybie Działu VII tej ustawy, którego to trybu nie można zastępować poprzez złożenie kolejnego wniosku, inicjującego postępowanie przez organem administracji w tożsamej sprawie. Nie zmienia podstaw rzeczy fakt, że skarżący w kolejnym wniosku o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości powołał się na nową okoliczność, a mianowicie fakt, że nie była na niej w ogóle prowadzona eksploatacja żwiru. Wszak teza o wykorzystaniu całej wywłaszczonej nieruchomości legła u podstaw poprzednich prawomocnych wyroków tut. sądu, które nie stwierdziły, aby jakakolwiek część tej nieruchomości z powodu braku prowadzenia eksploatacji żwiru podlegała zwrotowi, mimo prawnej możliwości. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie mają też znaczenia motywy działania skarżącego, który po raz kolejny złożył wniosek w tej sprawie, podniesione w toku rozprawy sądowej. Wykorzystanie nieruchomości na cel wywłaszczenia, a następnie po jej użyciu i zakończeniu eksploatacji żwiru dalsza zbędność podmiotowi, będącemu jej dysponentem, nie uzasadnia bowiem żądania jej zwrotu w całości lub części na podstawie art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.), na co jednocześnie wskazano w motywach wyroku w sprawie II SA/Gl 93/14. Od czasu wydania decyzji ostatecznej, poddanej wówczas kontroli sądowej, nie uległ zaś zmianie stan prawny w tym względzie. Nie jest zatem prawnie dopuszczalne rozważanie materialnoprawnych przesłanek zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości w postępowaniu zwyczajnym. Funkcjonowanie w obrocie prawnym prawomocnych wyroków sądowych, nie pozbawia co prawda skarżącego możliwości wzruszenia decyzji, których one dotyczą, lecz możliwe jest to wyłącznie w trybach nadzwyczajnych, a mianowicie wznowienia postępowania administracyjnego po wykazaniu przesłanek ustawowych i w ograniczonym zakresie stwierdzenia nieważności decyzji. Rozważanie tych przesłanek nie ma jednak znaczenia w niniejszej sprawie, jako że przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja o umorzeniu postępowania, wydana w zwykłym trybie na kolejny wniosek skarżącego – przy niezmienionym stanie prawnym i faktycznym w zakresie przesłanek prawotwórczych. Z tych względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.