II SA/Gl 996/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan,, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2016 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...], 2. uchyla decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...], 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: PINB) decyzją z dnia [...] r. znak [...] umorzył postępowanie w sprawie wykonania obowiązku nałożonego S. i K. P. decyzją z dnia [...] r. nr [...], polegającego na wykonaniu w terminie do [...] r. określonych robót budowlanych w obiekcie budowlanym przy ul. [...] w K. w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Przedmiotem tych robót miało być rozkucie oraz usunięcie części betonowego utwardzenia terenu przed wejściem do ogrodu w zachodniej ścianie budynku w takim zakresie, aby R. K. mógł wybudować taras żelbetowy na poziomie pierwszego piętra, na czterech słupach żelbetowych, posadowionych ba stopach żelbetowych o wymiarach 100cmX100cm w rozstawie osi 210cm i 310 cm na głębokości 100cm od poziomu terenu zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta K. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, iż wskazane wyżej pozwolenie budowlane zostało wyeliminowane z obrotu prawnego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r., wobec czego przestały być aktualne roboty, które by umożliwiały jej realizację. Stąd postępowanie w sprawie wykonania robót, o których mowa w decyzji PINB z dnia [...] r. stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W odwołaniu z dnia [...] r. R. K. kwestionuje decyzję PINB ze względu na istniejący dalej, w jego ocenie, przedmiot postępowania i tym samym brak podstaw do umorzenia. PINB w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. wyraźnie stwierdził, iż betonowe utwardzenie terenu nastąpiło bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia. Stanowiło to zasadniczą przesłankę prowadzenia postępowania na podstawie art. 51 ust. 1 pr. bud., a nie, jak przyjął organ w kwestionowanej decyzji, pozwolenie budowlane na budowę tarasu uzyskane przez wnoszącego odwołanie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: [...]WINB) decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu przedstawiono szczegółowo przebieg dotychczasowego postępowania oraz poczynione ustalenia w sprawie dotyczącej wykonania robót budowlanych przez małżonków P. na działce położonej w K. przy ul. [...], poczynając od czynności kontrolnych przeprowadzonych w [...] r., poprzez wydaną w ich wyniku decyzję PINB z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 i 7 pr. bud., nakładającą na strony obowiązek wykonania określonych robót, aż po wydanie decyzji stanowiącej przedmiot kontroli organu odwoławczego. Zdaniem [...]WINB brak było, w rozpatrywanej sprawie, podstaw do podjęcia decyzji o umorzeniu postępowania, bowiem nie zachodziła jego bezprzedmiotowość. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu, zastosowany przez PINB tryb postępowania przewidziany w art. 50 i 51 pr. bud. zmierza do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, a rzeczą organu prowadzącego postępowanie w tym trybie jest ustalenie jakie przepisy prawa narusza samowolnie wykonany obiekt i w konsekwencji przyjęcie, czy w sprawie wystarczająca jest konieczność nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych i czynności lub robót budowlanych, czy też jedynie dopuszczalnym prawnie rozstrzygnięciem i skutkującym osiągnięciem stanu zgodnego z prawem jest nakaz rozbiórki wykonanego obiektu. PINB podejmując decyzję z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 pr. bud. nakładając obowiązek wykonania określonych robót naprawczych przesądził, iż właściwym sposobem legalizacji spornych robót jest tryb określony w ust. 1 pkt 2 tego przepisu. Nawiązując do stanowiska wyrażonego w postanowieniu z dnia [...] r, znak [...] [...]WINB stwierdza, że w sytuacji, w której decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. znak [...] zostało wyeliminowane z obrotu prawnego pozwolenie budowlane na budowę tarasu dla R. K., PINB powinien rozważyć wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, określonego w k.p.a., względem decyzji nr [...]. Wobec tego uznał za stosowne uchylić kwestionowaną decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., jednocześnie zalecając organowi I instancji wznowienie z urzędu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., postępowania zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...] r. W skardze z dnia 24 września 2015 r., sporządzonej przez pełnomocnika S. P., podniesiono zarzuty dotyczące: 1/ błędnej interpretacji art. 145 § 1 pkt 8 oraz art. 97 § pkt 4 k.p.a., a w konsekwencji naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż nie zaistniałym w przedmiotowej sprawie przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego; 2/ naruszenia art. 110 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż znajduje on zastosowanie w niniejszej sprawie; 3/ naruszenie art. 138 § 2 in fine k.p.a. poprzez wskazanie organowi pierwszej instancji wytycznych, co do ponownego postępowania, które ponadto w części wykraczają poza zakres sprawy. Pełnomocnik wniósł wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji, wstrzymanie jej wykonalności oraz zasądzenie kosztów postępowania. Granice sprawy administracyjnej zakończonej decyzją z dnia [...] r., co podniesiono w uzasadnieniu skargi, zostały wyznaczone zawiadomieniem o wszczęciu postępowania z dnia 10 [...] r. Sprawa dotyczy samowolnie wykonanych robót budowlanych przez małżonków P., a postępowanie w tej sprawie było prowadzone przez PINB w trybie przewidzianym art. 50 - 51 pr. bud. Konkretyzacja trybu legalizacji spornych robót budowlanych nastąpiła w decyzji PINB w K. nr [...] z dnia [...] r" w której za właściwy uznano tryb przewidziany w art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. Tryb ten wymaga wydania kolejnego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 51 ust. 3 pkt 1 lub 2 pr. bud. Dopiero wydanie ostatniej z wyżej opisanych decyzji pozwala na uznanie powadzonej sprawy za zakończoną. W tym stanie rzeczy jako wadliwe ocenia skarżący twierdzenie [...]WINB o zaistnieniu określonych w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. podstaw do wznowienie z urzędu przez PINB w K. postępowania zakończonego decyzją nr [...]. Zgodnie bowiem z przywołanym przepisem wznawia się postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. W niniejszym przypadku do zakończenia sprawy nie doszło, bowiem organ powiatowy nie wydał żadnej z decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 3 pr. bud. Decyzji ostatecznej nr [...] z uwagi na jej istotę nie sposób uznać za kończącą sprawę - nie przesądza ona o istocie sprawy a jedynie utrzymuje ona stan sprawy w toku. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Stosownie do art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) z dnia [...] r. nr [...], mocą której organ ten uchylił rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: PINB) z dnia [...] r. znak [...] umarzające postępowanie w sprawie wykonania obowiązku nałożonego na S. i K. P. decyzją z dnia [...] r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kontrolowana decyzja została podjęta na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy uznał bowiem, iż w sytuacji, w której decyzja z PIB z dnia [...] r. nr [...], nakładająca na małżonków P. obowiązek wykonania określonych robót podjęta na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej: pr. bud.) pozostaje w obrocie prawnym mimo tego, iż pozwolenie budowlane z dnia 14 grudnia 2011 r. stanowiące podstawę nałożenia tego obowiązku zostało uchylone decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. (utrzymaną w mocy przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] r.) umorzenie postępowania przez PINB decyzją z dnia z dnia [...] r. znak [...] nie znajduje uzasadnienia. Właściwym, w ocenie [...]WINB, byłby tryb wznowieniowy określony w art. 145 § 1 pkt. 8 k.p.a., a więc wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] r. nr [...] i uchylenie w jego wyniku tejże decyzji. Zgodzić się trzeba z [...]WINB co do tego, że umorzenie postępowania przez PINB decyzją z dnia [...] r. nie znajduje podstaw, przy czym z innych przyczyn aniżeli wskazane przez ten organ w uzasadnieniu jego rozstrzygnięcia. Najkrócej rzecz ujmując doszło do umorzenia postępowania nieistniejącego, a jego nieistnienie związane jest z tym, że postępowanie w sprawie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót zostało zakończone ostateczną decyzją z dnia z dnia [...] r. nr [...]. Wobec tego nie było to postępowania zawisłe, a tylko takie podlega umorzeniu ze względu na bezprzedmiotowość w trybie określonym w art. 105 § 2 k.p.a. Oba organy orzekające w sprawie pozostawały w błędnym przekonaniu co do tego, że źródłem obowiązków nałożonych na małżonków P. decyzją z dnia [...] r. nr [...], a polegających na usunięciu części betonowego utwardzenia terenu w takim zakresie, aby R. K. mógł wybudować taras na poziomie pierwszego piętra, posadowiony na czterech słupach żelbetowych, była decyzja Prezydenta Miasta K. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. nr [...]. Trzeba zauważyć, iż podstawą podjęcia decyzji określonej w art. 51 ust. 1 ust. 2 pr. bud. jest stan faktyczny, wskazany w hipotezie tego przepisu. Stosownie do postanowień tam zawartych właściwy organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do "stanu zgodnego z prawem". Osiągnięcie w wyniku tej procedury naprawczej stanu zgodnego z prawem dotyczy innych przypadków, aniżeli określone w art. 48 i 49b ust. 1 pr. bud., co wynika wyraźnie z art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pr. bud. Innymi słowy rzecz ujmując możliwość nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem zachodzi tylko wtedy, kiedy nie mamy do czynienia z typową samowolą budowlaną wskazaną w tych przepisach. Hipotezy z jednej strony art. 48 i 49b ust. 1 pr. bud. , a z drugiej art. 51 ust. 1 pr. bud. są rozłączne Jeśli zatem zachodzą podstawy do zastosowania procedury z art. 48 albo 49b ust. 1 pr. bud., to jest niedopuszczalnym korzystanie przez organ nadzoru budowlanego z procedury naprawczej regulowanej art. 51 pr. bud. Co za tym idzie, stan zgodny z prawem w tym przypadku, kiedy wykonanie przez małżonków P. betonowego utwardzenia nastąpiło bez pozwolenia budowlanego bądź zgłoszenia robót mógłby zostać uzyskany jedynie przy zastosowaniu procedury określonej w art. 48 albo 49b ust. 1 pr. bud. Argumenty powyższe przesądziły o konieczności uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji, która w sposób istotny narusza prawo uchylając decyzję PINB i zobowiązując ten organ do prowadzenia postępowania w niewłaściwym kierunku (tj. wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r.), podczas gdy należało zobligować go od umorzenia postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość. Okoliczności te legły także u podstaw uchylenia decyzji PINB z dnia [...] r. nr [...] ze względu na zastosowanie niewłaściwej procedury mającej doprowadzić wykonane przez małżonków P. roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem w trybie określonym w art. 51 pr. bud., podczas gdy właściwy był jeden z trybów wskazanych wyżej (art. 48 albo 49b ust. 1 pr. bud.). Sąd postanowił skorzystać z uprawnień przewidzianych w art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a., nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uznał również, że dla końcowego załatwienia rozpatrywanej sprawy koniecznym było uchylenie decyzji PINB z dnia [...] r. nr [...] w tym celu, aby PINB kontynuując postępowanie wszczęte zawiadomieniem z dnia [...] r., określając ogólnie jego przedmiot jako postępowanie w "sprawie samowolnych robót budowlanych", sprecyzował ten przedmiot oraz podstawy orzekania i w tym kierunku prowadził dalsze czynności oraz wydał stosowne orzeczenie. Ocen prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania, wiążące organy w dalszym postępowaniu na zasadach określonych w art. 153 p.p.s.a., wynikają z rozważań prowadzonych wyżej. W tym stanie rzeczy Sąd, uwzględniając wskazane wyżej naruszenia prawa materialnego i procesowego, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i pkt. 1 lit.c p.p.s.a. postanowił orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie 200 w zw. z art. 203 pkt. 1 i 212 § 1 p.p.s.a.