II SA/Gl 997/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 marca 2018 r. sprzeciwu H.B. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie legalności robót budowlanych oddala sprzeciw. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta B.(dalej PINB) decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej k.p.a.), oraz art. 83 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm. – dalej p.b.), umorzył w całości postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie robót budowlanych wykonywanych na posesji nr [...] przy [...] w B. przez A. B. polegających na zamurowaniu okien w piwnicy oraz na wyburzeniu otworu w ścianie zewnętrznej - jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu podano m. in. że do Inspektoratu wpłynęło pismo H. B., współwłaścicielki nieruchomości przy [...] w B., informujące o samowolnym wykonywaniu robót budowlanych j.w. w budynku wpisanym do rejestru zabytków. Wskazane roboty budowlane nie są robotami wymagającymi legalizacji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła H. B., podnosząc, iż organ pierwszej instancji nie przestrzegał przepisów k.p.a. Zdaniem skarżącej sprawa została załatwiona z uchybieniem art. 35 k.p.a. Lokal A. B. został po 1987 roku rozbudowany o 60 metrów kwadratowych. Kwestia zamurowania okien nie obejmuje całości nielegalnej przebudowy. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej WINB) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu podano m. in., że podniesiony przez skarżącą zarzut niedostatecznego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego jest w całości zasadny, postępowanie przeprowadzone zostało przez organ I instancji w sposób niewystarczający i wymaga jego powtórzenia w znacznej części, przez co niemożliwym było przeprowadzenie postępowania uzupełniającego przez organ II instancji bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Z materiału dowodowego nie wynika, czy doszło do przebudowy lub rozbudowy przedmiotowego budynku. Organ pierwszej instancji kluczowy dowód z oględzin ograniczył do badania zewnętrznej ściany od strony podwórza na okoliczność ustalenia, czy wykonano w niej otwory okienne i drzwiowe. Tymczasem ze znajdujących się w aktach sprawy inwentaryzacji przedmiotowego budynku, wykonanych na potrzeby postępowań cywilnoprawnych, wynika, że w poszczególnych latach zmienił się układ ścian w przedmiotowym budynku, również w zakresie pomieszczenia biura na parterze. Trudno jednak odnieść się do powyższych ustaleń, ponieważ organ pierwszej instancji w ogóle nie ustalił jaki jest stan faktyczny przedmiotowego pomieszczenia biura na parterze w zakresie jego wymiarów, czy usytuowania względem sąsiednich pomieszczeń. Abstrahując od powyższego, organ pierwszej instancji nie ustalił także, czy przedmiotowy budynek został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę i czy dostępny jest jego zatwierdzony projekt budowlany. Tylko na podstawie porównania ze sobą zatwierdzonego projektu budowlanego z prawidłowo ustalonym stanem faktycznym, możliwe jest ustalenie, czy doszło do samowolnej przebudowy, rozbudowy lub nadbudowy budynku i wtedy wdrożenie właściwego postępowania, bądź też, czy żadne roboty, wymagające uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, nie zostały wykonane w sposób samowolny i wtedy umorzenie postępowania. Na powyższą decyzję sprzeciw wniosła H. B. W uzasadnieniu zakwestionowała ustalania organu odwoławczego. Podała, że istnieje nieporuszony w zakwestionowanej decyzji, a konieczny do wyjaśnienia zakres dowodów w postaci pominiętych/ukrytych dokumentów sprawy, które mają istotny wpływ na jej uczciwe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organu nie wspomniano o karygodnej procedurze ukrycia/pominięcia wniosków składanych w PINB od roku [...], co złamało kodeksowe terminy załatwiania spraw. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 p.p.s.a.). W uzasadnieniu do wprowadzonych zmian czytamy m. in., że rozwiązanie przewidziane w art. 64a-64e p.p.s.a. wprowadza szybszy i mniej skomplikowany od procedury skargowej tryb zaskarżania, celem likwidowania przejawów przewlekłości postępowania. Powinno to przyczynić się do zmniejszenia liczby rozstrzygnięć kasatoryjnych, wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie. Sprzeciw powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego, merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Zaskarżone rozstrzygniecie zostało wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. po wejściu w życie opisanej wyżej nowelizacji ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 17 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Z przepisu tego wynika jednocześnie, że do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej stosuje się nowe przepisy. Ponieważ zarówno wydanie i doręczenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak wniesienie sprzeciwu (które powoduje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego) nastąpiło już po wejściu w życie ustawy nowelizującej, zastosowanie znajdzie ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w nowym brzmieniu. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia musi być zatem treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W niniejszej sprawie z uwagi na wymagania zasady dwuinstancyjności konieczne było wydanie rozstrzygnięcia kasatoryjnego przez organ odwoławczy. Dotychczasowy materiał dowodowy nie jest jednoznaczny, a istnieją możliwości dowodowe, które dostrzegł WINB. Przy tym zebrane dowody winny być ocenione przez dwie instancje, by dochować wymagań art. 15 k.p.a. W tym kontekście należy przypomnieć, że obecne brzmienie art. 138 §2 k.p.a. obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia projektu ówczesnej ustawy nowelizującej wynikało, iż celem tej zmiany było przede wszystkim zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnych (stanowiących wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy), gdyż poprzednia redakcja przepisu wydawała się zbyt szeroka i w niej należało upatrywać głównej przyczyny nazbyt częstego wykorzystywania przepisu w praktyce, czemu nie była w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana miała ograniczyć możliwość podejmowania decyzji kasacyjnych jedynie do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. A. Golęba, Komentarz do art. 138 k.p.a.; w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. LEX-el., teza 17). Dokonując analizy treści omawianego przepisu NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12, zwrócił uwagę, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z kolei w wyroku NSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. II OSK 261/15, zwraca się uwagę, że "Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. (...) Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty". Ma zatem rację WINB, że punktem wyjścia w niniejszej sprawie jest dokładne wyjaśnienie wątpliwości co do stanu faktycznego i legalności obiektu oraz wykonanych potem robót budowlanych. Dotychczasowe ustalenia nie pozwalają bowiem na dokonanie wiążących ustaleń koniecznych do prowadzenia dalszych czynności. Brak wyjaśnienia tych kwestii wymusza konieczność uzupełnienia postępowania w znacznym stopniu. Sama skarżąca zauważa, że nie wzięto pod uwagę szeregu dokumentów, co tylko potwierdza konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania, w którym będzie mogła swe wątpliwości ponownie organowi zgłosić. Zatem, nawet sprzeciw świadczy o zasadności rozstrzygnięcia kasatoryjnego. Nie doszło zatem do naruszenia art. 138 §2 k.p.a. przez co sprzeciw podlegał oddaleniu w trybie art. 151a §2 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.