II SA/Ka 1008/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek ( spr. ) Sędziowie sędzia NSA Ewa Krawczyk asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant referent stażysta Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2004 r. sprawy ze skargi H.K. i T.K. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odrzucenia protestu do projektu planu miejscowego 1.stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2.zasądza od Gminy M. na rzecz skarżących kwotę [...] ([...]) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3.orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana. Rada Miejska M., na mocy uchwały z dnia [...], nr [...], przystąpiła do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru M. - sołectwa B. Projekt planu miejscowego wyłożony został do publicznego wglądu w okresie od [...] do [...]. W dniu [...] H. i T.K. wystąpili z pismem zatytułowanym "protest", w którym zakwestionowali zapis projektu planu dotyczący działki o nr [...], stanowiącej ich własność. Uchwałą z dnia [...], nr [...], wydaną w oparciu o art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), Rada Miejska M. odrzuciła "protest" H. i T.K. wniesiony do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, iż na terenie sołectwa B. brak jest obszarów z możliwością rozwoju funkcji produkcyjno – usługowej, które charakteryzowałoby korzystne położenie w stosunku do terenów zabudowy mieszkaniowej oraz istniejących ciągów komunikacyjnych. Zdaniem organu wyznaczenie obszaru o symbolu [...] pozwoli na rozwiązanie tego problemu, natomiast niezbędną komunikację terenu zapewni ulica dojazdowa o symbolu [...], powiązana z ulicą zbiorczą [...] oraz lokalną [...]. Stąd wyznaczenie tej ulicy, zapewniającej dojazd do wszystkich działek na terenie oznaczonym symbolem [...], jest konieczne i zgodne z wymogami przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Pismem z dnia [...] H. i T.K. wezwali Radę Miejską M. do usunięcia niezgodności z prawem uchwały w sprawie odrzucenia złożonego przez nich "protestu" do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M. - sołectwa B. W oparciu o opinię Komisji Rozwoju, Infrastruktury, Przestrzeni i Środowiska, Rada Miejska wydała w dniu [...] uchwałę nr [...], w której odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego odrzuceniem "protestu". W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego H. i T.K. wnieśli o uchylenie uchwały z dnia [...]. Podnieśli w szczególności, że są właścicielami działki o nr [...], położonej w M. – sołectwie B., przez którą, według projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przebiegać ma droga dojazdowa, nadto w jej sąsiedztwie planowane jest usytuowanie tartaku, na co nie wyrażają zgody. Wskazali również, że wystąpili do organów Gminy z propozycją wykupienia przedmiotowej działki albo jej zamiany na inną. Odpowiadając na skargę Rada Miejska M. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko, a ponadto podnosząc, iż argumenty przedstawione przez skarżących związane są wyłącznie z interesem faktycznym, natomiast nie wskazują na naruszenie prawa materialnego. Zdaniem organu okoliczności te przesądzają o braku interesu prawnego po stronie skarżących do występowania w tym postępowaniu. Na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2004 r. skarżący przedłożyli odpis aktu notarialnego potwierdzający, iż działka o nr [...], położona w M., objęta księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w T., stanowi ich własność. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest po pierwsze aktem prawa miejscowego, a zatem przepisem powszechnie obowiązującym na terenie gminy, i po wtóre określa w sposób wiążący przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenów objętych planem. Wiążą się z tym daleko idące konsekwencje, polegające nie tylko na ingerencji w sferę prawa własności, lecz także na ustanowieniu podstawy do odjęcia bądź ograniczenia prawa własności. Wynika to w sposób oczywisty z istoty planu, który określa przeznaczenie i sposób wykorzystywania nieruchomości, to zaś mieści w sobie ingerencję w prawo własności. W niniejszej sprawie skarżący H. i T.K., właściciele nieruchomości nr [...], znajdującej się na obszarze projektowanych zmian zagospodarowania przestrzennego sołectwa B., na części której przewidziano usytuowanie drogi dojazdowej, mają interes prawny do występowaniu w tym postępowaniu. Co więcej, z przymiotu własności nieruchomości wywodzić mogą interes prawny uprawniający do wniesienia zarzutu na gruncie powołanej ustawy. W myśl bowiem art. 24 ust. 1 wskazanej ustawy, zarzut może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłożonym do publicznego wglądu. W sprawie tej istotnym jest, iż skarżący są właścicielami nieruchomości objętej zmianą zagospodarowania terenu, nadto projektowane zmiany niewątpliwie oddziaływać będą na wykonywanie przez skarżących uprawnień właścicielskich w zakresie wynikającym z art. 140 Kodeksu cywilnego, jak również na korzystanie z gruntu w zamierzony przez nich sposób. Podnieść należy jednocześnie, że zatytułowanie "protestem" środka złożonego przez skarżących, w żadnej mierze nie jest wiążące dla organów gminy, które we własnym zakresie w oparciu o posiadaną dokumentację oraz wynikające z niej okoliczności, winny dokonać prawidłowej kwalifikacji złożonego środka prawnego i w tym zakresie orzec o jego uwzględnieniu bądź odrzuceniu. Mylne bowiem zatytułowanie wniesionego środka prawnego nie przesądza o charakterze tego środka (vide : wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 1999r., sygn. IV SA 823/99, LEX nr 48213). Już z treści pisma skarżących z dnia [...], zatytułowanego przez nich "protestem", wynikało, iż skarżący nie składali protestu w rozumieniu art. 23 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym , a wnieśli zarzut w rozumieniu art. 24 cyt. ustawy. W piśmie tym, a następnie w skardze skierowanej do Sądu wskazali bowiem, że projekt planu przewiduje wytyczenie drogi dojazdowej przebiegającej przez działkę stanowiącą ich własność, ograniczając możliwość dotychczasowego wykorzystania nieruchomości, a nawet czyniąc ją w znacznej mierze bezużyteczną. Zatem zatytułowanie wniesionego środka prawnego jako "protestu" nie przesądzało o jego charakterze. Istotnym jest, że skarżący w swoim piśmie nie składali zastrzeżeń o charakterze kompleksowym z punktu widzenia założeń planu, lecz składali zastrzeżenia dotyczące jednostkowej kwestii związanej z określeniem drogi, która ma przebiegać przez ich nieruchomość oraz projektowanej zmiany przeznaczenia pobliskich terenów, jako obszarów o dominującej funkcji produkcyjno – usługowej, wskazując tym samym na okoliczności stwarzające legitymację do wniesienia zarzutu w trybie art. 24 powołanej ustawy. Błędne jest stanowisko organów Gminy M. co do zakwalifikowania wystąpienia skarżących jako protestu. Rada Miejska powinna pismo skarżących potraktować jako zarzut i rozpoznać ten zarzut według procedury określonej w art. 24 ustawy, a nie w trybie art. 23 tej ustawy. W związku z powyższym zauważyć wypada, że zaskarżona uchwała w istocie odrzucająca zarzut skarżących, nie zaś protest nie zawiera należytego ustosunkowania się do przedstawionych przez skarżących zarzutów, co nie pozwala na ocenę, czy zostały one merytorycznie rozpoznane. Nastąpiło to z ewidentnym naruszeniem art. 24 ust. 3 ustawy, który wskazuje jednoznacznie, że uchwała o odrzuceniu zarzutu powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W zaskarżonej uchwale nie wskazano nawet, dlaczego odrzucono "protest" skarżących. Uchwała ta nie podaje merytorycznych okoliczności, które legły u podstaw zajętego w niej stanowiska. Zdaniem Sądu nie jest zwłaszcza wystarczającym powołanie przesłanek o charakterze ogólnym, takich jak brak na terenie sołectwa obszarów cechujących się możliwością rozwoju funkcji produkcyjno – usługowej i korzystnie położonych w stosunku do terenów zabudowy mieszkaniowej oraz istniejących ciągów komunikacyjnych. Wprowadzony w art. 24 ust. 3 tryb ochrony interesu osób trzecich oznacza, że osoba ta ma prawo domagać się szczegółowego rozważenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada gminy, rozpatrując zarzuty do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest obowiązana ocenić nie tylko zgodność tego projektu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, lecz także ustalić czy zarazem nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzuty. Nadto winna wskazać przesłanki, jakimi się kierowała, przyjmując dane rozwiązanie planistyczne, a w przypadku odrzucenia zarzutu wskazać powody, dla których nie mogą być uwzględnione propozycje zawarte w zarzucie. (vide : wyrok Sądu Najwyższego z 18 stycznia 2002 r., sygn. III RN 192/00, OSNAP 2002/15/346; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 1999 r., sygn. IV SA 1638/98, LEX nr 48261). Dopuszczalna, a zatem i legalna ingerencja gminy w uprawnienia właścicielskie odnośnie nieruchomości położonych na jej obszarze, mająca umocowanie w przepisach art. 4 ust. 1, art. 7 i art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie może oznaczać zupełnej dowolności i arbitralności w tym zakresie. W art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nałożony został na radę gminy obowiązek zawarcia w uchwale rozstrzygającej zarzut uzasadnienia faktycznego i prawnego. W sytuacji zaś, gdy kwestionowany w zarzucie projekt planu miejscowego prowadzi do naruszenia prawa własności, uzasadnienie uchwały o odrzuceniu zarzutu musi być szczególnie wnikliwe i staranne. Wymagają tego przede wszystkim konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego ( art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ) i zasada ochrony własności (art. 21). W uzasadnieniu takim winny być wskazane wszystkie przesłanki i okoliczności, które przemawiały za potrzebą uwzględnienia interesu publicznego powodującego ograniczenie uprawnień właścicielskich indywidualnych podmiotów. Poza tym zasadnicza funkcja każdego uzasadnienia rozstrzygnięcia sprawy polega na dążeniu do przekonania strony (stosownie do dyrektywy zawartej w art. 8 kpa), że prezentowane przez nią stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeśli zapadło rozstrzygnięcie niekorzystne, to przyczyną tego były istotne powody (vide : wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 1999 r., sygn. IV S.A. 788/99, LEX nr 48191). Także w literaturze przedmiotu zwraca się uwagę na szczególne wymogi w zakresie procedury rozpatrywania zarzutów i protestów, które zmuszają radę gminy do przeprowadzenia pogłębionej analizy sytuacji występującego z zarzutem, bądź protestem, czyli do pewnego postępowania dowodowego czy wyjaśniającego ( J. Zimmermann – Zarzuty i protesty w procedurze planowania przestrzennego, Samorząd Terytorialny Nr 10 z 1996 r.). Rada gminy nie dysponuje absolutnym "władztwem planistycznym" , lecz zobowiązana jest do rozważenia i wyważenia wszystkich wchodzących w rachubę interesów. Ustalenia uchwały odrzucającej zarzut powinny być szczegółowo uzasadnione, z powołaniem się na obowiązujące przepisy i na wyniki badania stanu faktycznego sprawy związanego bezpośrednio z wniesionymi zarzutami do projektu. Badanie to powinno nawiązywać zarówno do praw i obowiązków gmin, jak też praw osób, w tym prawa własności oraz dorobku opartego na zasadach określonych przez organy gminy w decyzjach administracyjnych. (vide: wyrok Sądu Najwyższego z 23 stycznia 2003 r., sygn. III RN 26/02, nie publ.). Uchwała wydana przez Radę Miejską w M. w dniu [...] wymogów tych nie spełnia. W pierwszym rzędzie wskazania wymaga, iż nie odniesiono się w sposób należyty do przedstawionej przez skarżących kwestii przebiegu przez ich nieruchomość drogi dojazdowej do sąsiednich działek. Brak również jakichkolwiek ustaleń faktycznych co do sposobu dotychczasowego wykorzystania działki nr [...], jak i rozważań w zakresie konieczności ustalenia przebiegu drogi dojazdowej przez tą nieruchomość. Stwierdzić także należy, że nie jest wystarczającym przytoczenie w uzasadnieniu wydanej uchwały formalnoprawnej podstawy działania rady gminy, nadto nie wystarcza również wskazanie, że zapewnienie dojazdu do działek jest konieczne oraz zgodne z wymogami obowiązujących przepisów Prawa budowlanego, bez jakiegokolwiek rozważenia i odniesienia się do interesu prawnego właścicieli nieruchomości przez które przebiegać ma planowana droga dojazdowa. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie zawiera w szczególności wszechstronnej i wyczerpującej argumentacji, odnoszącej się do wszystkich zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżących do projektu planu miejscowego, jak również należytego rozwinięcia kwestii przyjętych rozwiązań komunikacyjnych oraz wiążących się z nimi uciążliwości dla terenów wykorzystanych na ten cel. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, iż zaskarżona uchwała zapadła bez należytego wyjaśnienia okoliczności faktycznych oraz bez rozważenia interesów skarżących, przy braku wnikliwego uzasadnienia faktycznego i prawnego zgodnie z wymogami art. 24 ust. 3 cyt. ustawy. W konkluzji prowadzi to do wniosku o dowolności stanowiska organu gminy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1272 ze zm.). O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Koszty te sprowadzają się do uiszczonego przez skarżących wpisu od skargi, w wysokości określonej w § 5, obowiązującego w dacie wniesienia skargi, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 października 1995 r. w sprawie wpisu od skarg na decyzje administracyjne oraz inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej (Dz. U. Nr 117, poz. 563 ze zm.). Ponowne rozpatrzenie wniesionego przez skarżących środka prawnego, stanowiącego w istocie zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przyjętych w nim ustaleń co do przeznaczenia działki nr [...], nastąpić winno przy uwzględnieniu powyższego stanowiska sądu administracyjnego, w dalszym ciągu na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz. U. Nr 80, poz. 717).