II SA/Ka 1095/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.) Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant ref. staż. Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2004 r. sprawy ze skargi K.S. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odrzucenia protestu do projektu planu miejscowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały i orzeka, że uchwała ta nie może być wykonywana, 2. zasądza od Gminy M. na rzecz skarżącej tytułem zwrotu kosztów postępowania [...] zł ([...]). Rada Miejska w M. w dniu [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze M., sołectwo B. w granicach określonych w załączniku graficznym nr 1 do tej uchwały. Projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu w okresie od [...] do [...]. W dniu [...] skarżąca K.S. złożyła pismo zawierające "sprzeciw" przeciwko zapisom projektu planu przewidującym przecięcie dwóch działek stanowiących jej własność drogą. Twierdziła, że projektowana droga jest zbędna i została pomyślana na rzecz jednego użytkownika. Zaprotestowała także przeciwko lokalizacji w sąsiedztwie jej działek działalności powodującej pogorszenie stanu środowiska. Skarżąca pismem Zastępcy Burmistrza z dnia [...] została zawiadomiona o terminie sesji Rady Miejskiej na której będą rozpatrzone protesty i zarzuty zgłaszane do projektu miejscowego planu. Zaskarżoną uchwałą nr [...] z dnia [...] Rada Miejska w M. w oparciu o art.18 ust.1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz.1591 z zm.) oraz art.23 ust.3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz.139 z zm.) – na wniosek Burmistrza Miasta – odrzuciła w całości protest złożony przez K.S. W uzasadnieniu uchwały Rada podkreśliła, iż prowadzenie polityki przestrzennej w gminie, w tym wyznaczanie kompleksowo nowych terenów usługowych i mieszkaniowych, należy do zadań własnych gminy. Ponieważ na terenie sołectwa brak jest obszarów z możliwością rozwoju funkcji produkcyjno-usługowej wyznaczenie terenu o symbolu PU pozwoli docelowo na rozwiązanie tego problemu. Niezbędną komunikację zapewni droga dojazdowa o symbolu [...] obsługująca kompleksowo cały obszar PU, powiązany z ulicą zbiorczą [...] oraz lokalną [...]. Wyznaczenie spornej ulicy, a zatem zapewnienie dojazdu do wszystkich działek na terenie PU, było więc konieczne i odpowiada przepisom Prawa budowlanego. Skarżąca wezwała Radę Miejską w M. – pismem z dnia [...] do usunięcia naruszeń prawa powyższą uchwałą, a Rada uchwałą nr [...] z dnia [...]. odmówiła uwzględnienia tego wezwania. Ta ostatnia uchwała została skarżącej doręczona przy piśmie Zastępcy Burmistrza z dnia [...]. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca K.S. wskazała, iż jest właścicielką działek nr [...] i [...] na których projekt planu przewiduje lokalizację drogi, co spowoduje podzielenie jej działek na cztery małe kawałki. Podkreślała, że sporne działki wykorzystuje rolniczo, a płody rolne uzyskiwane z tych działek są niezbędne dla jej egzystencji. Zakwestionowała także potrzebę istnienia projektowanej drogi. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podnosząc, iż wprawdzie dopuszczalne jest wniesienie skargi na uchwałę o odrzuceniu protestu, ale wymaga to wylegitymowania się przez skarżącego interesem prawnym. Argumenty skarżącej nie wskazują natomiast na naruszenie jej interesu prawnego lecz wyłącznie interesu faktycznego. Ograniczenia jakich strona upatruje w zakresie potraktowanych zmian planu zagospodarowania nie stanowią naruszenia prawa materialnego. Powtórzono także argumentację zawartą w zaskarżonej uchwale, a dotyczącą interesów gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz.139 z zm.) przewiduje dwa instrumenty oddziaływania w stosunku do projektów planu zagospodarowania przestrzennego wyłożonych do publicznego wglądu, jakimi są protesty, o których mowa w art.23 ustawy i zarzuty wnoszone na podstawie art.24 tej ustawy. Protest może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wniesienie zarzutu jest ograniczone do kręgu podmiotów, których interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone ustaleniami przyjętymi w projekcie planu. Zarówno protest jak i zarzut winny być wniesione na piśmie, w terminie nie dłuższym niż 14 dni, po upływie okresu wyłożenia projektu. W rozpoznawanej sprawie żądania skarżącej do wyłożonego projektu planu zagospodarowania zostały zakwalifikowane jako protest i odrzucone zaskarżoną uchwałą Rady Miejskiej w M. z dnia [...], która nie wymagała uzasadnienia, jak też nie podlegała zaskarżeniu. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości oznaczonych numerami [...] i [...], położonych na obszarze objętym wyłożonym do wglądu projektem, do którego wniosła zastrzeżenia, kwestionuje przewidziany tym projektem przebieg drogi po terenie jej działek. Przysługujące skarżącej prawo własności gruntu, skutkuje uprawnieniem do korzystania z własności z wyłączeniem osób trzecich. Ograniczenia w korzystaniu z własności mogą wynikać z przepisów prawa, w tym prawa miejscowego, należy wobec tego stwierdzić, iż stanowienie prawa miejscowego, o ile dotyczy przedmiotu własności, ingeruje w sferę uprawnień właściciela. W związku z powyższym skarżąca jako właścicielka nieruchomości objętych zapisami wyłożonego do wglądu projektu planu, miała interes prawny w kwestionowaniu zapisów tego projektu bowiem jego zapisy niewątpliwie ingerują w jej prawo własności wyznaczając możliwe sposoby korzystania z rzeczy. Okoliczność ta miała zasadnicze znaczenie dla zakwalifikowania odniesionych przez skarżącą pisemnych zastrzeżeń wobec zapisów projektu planu. O charakterze prawnym tych zastrzeżeń nie decyduje nazwa im nadana czy nawet bezpośrednio wyrażona w nich treść. Kryterium rozróżnienia i zaliczenia zgłaszanych zastrzeżeń bądź do kategorii protestu bądź zarzutu, jest legitymacją prawną wnoszącego. Jeżeli podmiot wnoszący posiada interes prawny, w który ingerują zapisy planu, wówczas wniesione przez niego pismo winno być zakwalifikowane jako zarzut, a nie protest (por. wyrok NSA z 14.05.1996 r. sygn. SA/Kr 2329/95, ONSA z 1997 r. nr 2, poz.81). Na aprobatę zasługuje zatem stanowisko wyrażone w tym zakresie przez Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 15.10.2002 r., sygn.akt III RN 163/01, zgodnie z którym pisemne zastrzeżenia do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zmiany planu) wyłożonego do publicznego wglądu, które zostały wniesione przez właściciela nieruchomości położonej w granicach obszaru objętego tym projektem, mają znamiona zarzutu rozpatrywanego w trybie określonym w art.24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (por. OSN 2003, nr 20, poz.480). Obowiązek zakwalifikowania pisma do określonego rodzaju środków prawnych ciąży na organach gminy, rozpatrujących protesty i zarzuty. Organy te każdorazowo winny badać legitymację wnoszącego. W rozpatrywanej sprawie zaskarżona uchwała została podjęta bez dokonania analizy legitymacji skarżącej, a w związku z tym bez odniesienia się do jej interesu prawnego i ewentualnego naruszenia tego interesu. Uznać należy zatem, iż uchwała została podjęta w sposób arbitralny, bez rozważenia kategorii interesu prawnego. W tym miejscu należy jeszcze raz podkreślić, iż ustalenie tego interesu prawnego (uprawnienia) ciążyło na organach gminy właściwych do rozpoznania wniesionego pisma. Uwzględniając powyższą argumentację, w ocenie Sądu, pismo wniesione przez skarżącą w dniu [...] miało charakter zarzutu i winno być rozpoznane w trybie przewidzianym w art.24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zaś sama uchwała dotycząca rozpoznania zarzutu winna odpowiadać treścią art.24 ust.3 powołanej ustawy, zawierając właściwe uzasadnienie faktyczne i prawne. Błędna kwalifikacja pisma spowodowała natomiast brak właściwego uzasadnienia to jest odniesienia się do interesu prawnego skarżącej i jego ewentualnego naruszenia, co stanowi istotną wadę zaskarżonej uchwały, powodując stwierdzenie jej nieważności. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270), w związku z art.97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271 z zm.) w związku z art.27 ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, orzekł jak w sentencji wyroku. Wobec uwzględnienia skargi zgodnie z dyspozycją art.152 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o niemożności wykonywania zaskarżonej uchwały. Rozstrzygnięcie w tym zakresie traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art.55 ust.1 ustawy o NSA w związku z art.97 § 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271 z zm.).