II SA/Ka 1144/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie NSA Henryk Wach (spr.), WSA Małgorzata Jużków, Protokolant apl. radc. Dorota Klich, po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2004 r. sprawy ze skargi B. R. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz skarżącego [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. orzekł, że u B. R. brak jest podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej w postaci zawodowego uszkodzenia narządu słuchu, wskazanej w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. Jako podstawę prawną decyzji wskazał: art. 1 pkt 2, art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575), § 1, 7 i 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.). W uzasadnieniu wyjaśnił, że istotnym warunkiem dla stwierdzenia choroby zawodowej jest jej uprzednie rozpoznanie przez jednostkę służby zdrowia oraz wykazanie, że warunki pracy miały wpływ na powstanie choroby. B. R. był badany w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy Poradni Chorób Zawodowych w S. i rozpoznano u niego obustronne odbiorcze uszkodzenie słuchu, jednakże stopień uszkodzenia słuchu nie osiągnął takiego nasilenia, aby z lekarskiego punktu widzenia można go było zakwalifikować jako chorobę zawodową. Organ I instancji przyznał, że pracownik był narażony na działanie hałasu w granicach 92 – 102 dBA w latach 1970-1996 podczas wykonywania pracy [...],[...] i [...] pod ziemią w "A". Od tej decyzji odwołał się B. R. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że lecząc się w związku z ubytkiem słuchu otrzymał skierowanie do specjalisty w celu dopasowania aparatu słuchowego. Do odwołania dołączył wyniki badań słuchu. Decyzją z [...] r. nr [...][...]Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że B. R. w latach 1970-1996 pracował w "A" jako [...],[...] i [...] pod ziemią, gdzie był narażony na hałas ponad 82 dB, który stanowił istotne zagrożenie, co powodowało, że istniało ryzyko powstania przewlekłego urazu akustycznego. Następnie powołując się na wyniki badań przeprowadzonych przez placówki diagnostyczne obu stopni wyjaśnił, że wykluczono istnienie choroby zawodowej narządu słuchu, chociaż rozpoznano u badanego obustronne obniżenie ostrości słuchu nie dające jednak z lekarskiego punktu widzenia podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Organ odwoławczy wyraził przy tym pogląd, że nie każde przesunięcie progu słuchu skutkuje upośledzeniem sprawności narządu słuchu. Nawet jeśli istnieje związek przyczynowy z wykonywaną pracą, taki stan nie jest chorobą, tylko odchyleniem od normy skutkującym zaburzeniem funkcji narządu słuchu. Stwierdzone u badanego obniżenie ostrości słyszenia nie skutkuje socjalną niewydolnością słuchu, ponieważ zachowana jest funkcja – odbiór i rozumienie mowy. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik B. R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych poprzez uzależnienie stwierdzenia choroby zawodowej od wystąpienia ponadnormatywnych przesłanek. W uzasadnieniu stwierdził, że stanowisko placówki orzeczniczej drugiego stopnia nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawnych i jest sprzeczne z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 1998 r., sygn. akt III RN 36/98. Pełnomocnik zwrócił uwagę na to, że skarżący przez okres 26 lat pracy zawodowej był narażony na działanie ponadnormatywnego hałasu, a zatem warunki jego pracy miały wpływ na wystąpienie choroby słuchu. Pogorszenie słuchu następowało od początku zatrudnienia, co oznacza, że brak było podstaw do wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia choroby zawodowej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Natomiast według art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola (...) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c tej ustawy). Skarga B. R. zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.), za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Z konstrukcji tego przepisu wynika, że w przypadku pozytywnego ustalenia, że rozpoznane u pracownika schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych, a wykonywana przez niego praca odbywała się w warunkach narażających na jej powstanie, to istnieje domniemanie związku przyczynowego między schorzeniem będącym chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie. W prowadzonym przez właściwego inspektora sanitarnego postępowaniu w tym przedmiocie należy więc zebrać w pierwszej kolejności dane dotyczące stopnia rodzaju i czasu narażenia zawodowego, sposobu wykonywania pracy (§ 1 ust. 2 tego rozporządzenia), a następnie poddać pracownika badaniom w wyspecjalizowanych jednostkach diagnostycznych powołanych do rozpoznania chorób zawodowych, które orzeczenia wydają nie tylko w oparciu o własne badania kliniczne i dostępną dokumentację lekarską, ale również na podstawie informacji o zagrożeniach zawodowych i wyników dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy (§ 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia). Dopiero wyniki dochodzenia epidemiologicznego oraz orzeczenia lekarskie jednostek diagnostycznych stanowią podstawę do oceny zebranego materiału dowodowego, przeprowadzenia rozważań, w konsekwencji wydania decyzji o stwierdzeniu bądź braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej (§ 10 ust. 1 rozporządzenia, art. 77 i art. 80 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie wyniki dochodzenia epidemiologicznego wykazały, że B. R. pracując w latach 1970-1996 w "A" był narażony na hałas ponadnormatywny o poziomie ponad 82 dB. Ponowne orzeczenie lekarskie w sprawie choroby zawodowej po dokonaniu oceny stanu zdrowia badanego wydał [...] r. Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego Poradnia Chorób Zawodowych w S., stwierdzając brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. W uzasadnieniu orzeczenia podano, że u skarżącego rozpoznano podwyższenie progu słuchu: UP [...] dB, UL [...] dB. Stwierdzono tam, że stan narządu słuchu nie powoduje skutków zdrowotnych uzasadniających rozpoznanie choroby zawodowej. Słuch społecznie wydolny. Zatem istota sporu w tej sprawie sprowadza się do ustalenia czy orzeczenia lekarskie z [...] r. i [...] r., mające charakter opinii biegłych w rozumieniu art. 84 K.p.a. (por. wyrok NSA z 19 lutego 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1452/97, opubl. w Pr. Pracy 1999/11/39) są opiniami pełnymi, jasnymi i nie zawierającymi żadnych sprzeczności. Otóż w orzeczeniu lekarskim z [...] r. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Poradni Chorób Zawodowych w S. stwierdzono u skarżącego obustronne odbiorcze uszkodzenie słuchu o poziomie UP-[...] dB, UL-[...] dB. Lekarze uznali, że stwierdzony stopień uszkodzenia słuchu nie ma takiego nasilenia, aby z lekarskiego punktu widzenia można było go zakwalifikować jako chorobę. Powyższy wniosek jest wadliwy skoro przeszkodę w zakwalifikowaniu stwierdzonego uszkodzenia słuchu upatruje się w bliżej nieokreślonym kryterium stopnia ubytku słuchu, chociaż – jak to wyżej przedstawiono – prawna definicja przedmiotowej choroby zawodowej nie zawiera takiego ograniczenia. Wadliwy wniosek orzeczenia lekarskiego został bezkrytycznie przyjęty w decyzji organu I instancji. Natomiast organ odwoławczy pominął to, że wniosek jednostki diagnostycznej drugiego stopnia również pozostaje w sprzeczności ze wskazanymi przepisami prawa materialnego. [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wyraził pogląd, że stwierdzone u skarżącego obustronne obniżenie ostrości słyszenia nie powoduje upośledzenia funkcji narządu słuchu. To zaś powoduje, że brak jest podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach – obecnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach – wielokrotnie w swoich orzeczeniach w podobnych sprawach prezentował pogląd, że każde odejście od normy prawidłowości fizjologicznej danego narządu jest jego uszkodzeniem, stąd każdy przypadek odchylenia od wzorca jest cechą patologiczną. Norma zdrowotna jest bowiem oznaką sprawności danego narządu, zaś stan odmienny jest jej obniżeniem. Błędne jest więc twierdzenie, że ubytki słuchu poniżej określonej wielkości nie powodują skutków zdrowotnych, czy też socjalnej niewydolności. Każdy ubytek słuchu jest w istocie oznaką obniżenia sprawności narządu słuchu. O chorobie zawodowej nie decydują względy medyczne, a tylko prawne. Dlatego też rozpoznanie niedosłuchu odbiorczego (który zawsze jest wywołany czynnikiem zewnętrznym) oraz ustalenie, że badany był zatrudniony w hałasie, przy braku innych okoliczności i domniemaniu związku przyczynowego – uzasadnia uznanie schorzenia za chorobę zawodową. Należy przypomnieć, że z prawnego punktu widzenia pojęcie choroby zawodowej nie jest związane z rozmiarem doznanego uszczerbku na zdrowiu, oznacza natomiast kwalifikację prawną choroby biologicznej i można o niej mówić w odniesieniu do chorób wymienionych w Wykazie chorób zawodowych, w wypadku stwierdzenia, że zachorowanie ma swą przyczynę w warunkach wykonywania pracy. W tej sytuacji, skoro u skarżącego stwierdzono ubytek słuchu (uszczerbek na zdrowiu) i stwierdzono ponadnormatywne natężenie hałasu na stanowiskach pracy, którą wykonywał, to ten ubytek słuchu, zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w pkt 15 Wykazu chorób zawodowych, należy zakwalifikować jako chorobę zawodową. W tej sprawie przecież bezspornym jest, że B. R. w latach 1970-1996 wykonywał pracę w warunkach ponadnormatywnego hałasu na różnych stanowiskach pracy, co sanowi dostateczną podstawę do uznania związku przyczynowego między utratą przez niego słuchu, a tymi warunkami (pracą). Należy podnieść, że omawianej problematyki dotyczy utrwalone już orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również Sądu Najwyższego, który w wyroku z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt III RN 202/99 (Wokanda 2000/9/33) wyraził pogląd, że w świetle obowiązujących przepisów prawnych (§ 1 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych w związku z pkt 15 załącznika do tego rozporządzenia – "Wykazu chorób zawodowych"), brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej uszkodzenia słuchu jedynie ze względu na stopień stwierdzonego uszkodzenia, jeżeli wykazano, że uszkodzenie to zostało spowodowane na skutek hałasu w miejscu pracy. Wyrażono również pogląd, że rozpoznanie zawodowego uszkodzenia słuchu tylko w jednym uchu stwarza podstawę do stwierdzenia choroby zawodowej, o której mowa pod pozycją 15 wykazu chorób zawodowych (tak w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 14 marca 2002 r. sygn. III RN 78/01). Ponadto Sąd Najwyższy stwierdził, że o tym, czy schorzenie jest chorobą zawodową, decyduje związek przyczynowy między tym schorzeniem a warunkami pracy, nie zaś jego rozmiar, jeśli dane schorzenie figuruje w oficjalnym wykazie chorób zawodowych (orzeczenie SN, sygn. III RN 110/98). Odmienne rozstrzygnięcie – w ocenie Sądu – mogłoby zapaść tylko wówczas, gdyby wykazano inną przyczynę niedosłuchu. Takiej innej przyczyny niedosłuchu w toku niniejszego postępowania jednak nie wykazano. Wobec tego, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), jako wydaną z naruszeniem prawa materialnego przez błędną wykładnię prawnego pojęcia choroby zawodowej – uszkodzenie słuchu wywołanego działaniem hałasu i w konsekwencji – przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych. Na końcu, należy przypomnieć, że w dniu orzekania przez Sąd w tej sprawie obowiązywało już nowe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będą miały jednak zastosowanie dotychczasowe przepisy. Według § 10 wskazanego rozporządzenia, postępowanie rozpoczęte przed dniem wejścia w życie rozporządzenia (3 września 2002 r.), czyli postępowanie będące w toku, jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów. Skoro więc nie zawężono granic owego postępowania, zwłaszcza do granic ostatecznie zakończonego postępowania administracyjnego, kiedy to po uchyleniu decyzji przez Sąd należałoby stosować nowe przepisy, należy przyjąć, iż chodzi o postępowanie w jego całokształcie, a zatem obejmujące również postępowanie w zakresie kontroli legalności decyzji administracyjnych, czyli postępowanie przed sądem administracyjnym. Sformułowanie wskazanego przepisu prowadzi do konkluzji, iż postępowanie jest rozpoczęte (w domyśle niezakończone) wówczas, gdy sprawa nie została w ogóle rozstrzygnięta, bądź gdy decyzja wydana w sprawie nie nosi znamion ostateczności i prawomocności. Z tych powodów, nowe przepisy należy stosować wyłącznie do spraw wszczętych od 3 września 2002 r. O kosztach orzeczono w trybie art. 200, art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.