II SA/Ka 1157/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Sędziowie: NSA Leszek Kiermaszek asesor WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant: ref. Ewa Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi D. R., K. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na wejście na nieruchomość 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r.; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; 3/ zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; Ostateczną decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz dróg w rejonie ulic: [...] i [...] w K., trasą w granicy terenu objętego wnioskiem, jak pokazano na załączonych opieczętowanych planach sytuacyjnych, stanowiących integralną część decyzji. Wnioskiem z dnia [...] r. Naczelnik Wydziału Inwestycji Urzędu Miasta K. zwrócił się do Prezydenta Miasta K., jako organu wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, o wydanie w trybie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zezwolenia na czasowe zajęcie części nieruchomości nr [...] z karty mapy [...] obręb L., zapisanej w KW [...] Sądu Rejonowego w K., będącej współwłasnością D. i K. R., położonej przy zbiegu ul. [...] i [...], gdzie planowana jest budowa przedmiotowej kanalizacji sanitarnej i deszczowej. We wniosku opisano przebieg dotychczasowego postępowania z udziałem właścicieli działki, w tym negocjacji dotyczących kwestii wykupu części działki, mającej być zajętą pod inwestycję, które nie zakończyły się porozumieniem. Do wniosku dołączono akta sprawy dokumentujące przebieg rokowań między właścicielami działki a jednostką ubiegającą się o udzielenie zezwolenia. Po przeprowadzeni w dniu [...] r. oględzin działki stwierdzono, że jest ona w całości ogrodzona, zaś część przewidziana do zajęcia jest w całości obsiana trawą i obsadzona drzewami oraz krzewami. W trakcie rozprawy administracyjnej w dniu [...] r. K.R. oświadczył, że wykonanie inwestycji nie ma charakteru tymczasowego i trwale zmieni wartość jego nieruchomości. Przedstawiciel Wydziału Inwestycji stwierdził, że nie istnieje możliwość zmiany przebiegu kanalizacji. Właściciele działki nie wyrazili zgody na przeprowadzenie inwestycji, oświadczając, iż godzą się na wykup jej części za zaproponowana przez siebie cenę. Cena ta została uznana za zawyżoną i nie została zaakceptowana. Pismem z dnia [...] r. Naczelnik Wydziału Inwestycji Urzędu Miasta zwrócił się do Prezydenta Miasta K. z uzupełniającym wnioskiem o nadanie decyzji zezwalającej na zajęcie nieruchomości, rygoru natychmiastowej wykonalności, uzasadniając go koniecznością zachowania terminów zawartych w umowie dotyczącej wykonania inwestycji. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta K. na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., nr 46, poz. 543 ze zm.) zezwolił Wydziałowi Inwestycji Urzędu Miasta K. na budowę kanalizacji sanitarnej i deszczowej na części nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], ozn. jako działka nr [...], stanowiącej własność D. i K. R.. W pkt 2 zobowiązano Wydział Inwestycji Urzędu Miasta K. do przywrócenia wyżej opisanej nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po wybudowaniu kanalizacji. Na właściciela nieruchomości nałożono obowiązek udostępniania nieruchomości w celu każdorazowego wykonywania czynności związanych z konserwacją i usuwaniem awarii kanalizacji, oraz nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu Prezydent Miasta K. stwierdził, że ustalony stan faktyczny spełnia przesłanki wskazane w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przesłanki wymienione w art. 108 § 1 k.p.a., ponieważ istnienie niezbędność niezwłocznego wdrożenia rozstrzygnięcia decyzji w życie. W złożonym odwołaniu D. i K.R. wnieśli o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania argumentując, iż niewłaściwie został zastosowany art. 112 i 113 ustawy o gospodarce nieruchomościami a prawa do części nieruchomości mogły zostać nabyte w drodze umowy. Podniesiono również wadliwość wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Wydziału Inwestycji Urzędu Miasta, z naruszeniem art. 113 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odwołanie zostało podpisane wyłącznie przez K.R. a wnosząca odwołanie D. R. nie została wezwana do usunięcia tego braku złożonego pisma. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania D. i K. R., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r., zezwalającą Wydziałowi Inwestycji Urzędu Miasta K. na budowę kanalizacji sanitarnej i deszczowej na części nieruchomości będącej własnością skarżących. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w sprawie zostały spełnione warunki, od których ustawa o gospodarce nieruchomościami uzależnia wydanie przez starostę (Prezydenta) wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, gazów i energii elektrycznej, jeżeli właściciel nieruchomości nie wyraża na to zgody. W sprawie wydana została bowiem ostateczna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś negocjacje z właścicielami terenu, dotyczące sprzedaży nieruchomości oraz jej udostępnienia na cele inwestycji, nie przyniosły rezultatów. Organ stwierdził również publiczny charakter celu, w rozumieniu art. 6 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na jaki zostało udzielone pozwolenie. Odnosząc się do kwestii natychmiastowej wykonalności decyzji, Wojewoda [...] podał, że niezbędność niezwłocznego wdrożenia decyzji w życie uzasadniona została koniecznością zapobieżenia zalewaniu wodą domów, położonych na terenie objętym inwestycją. W skardze złożonej na decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego D. i K. R. wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody [...]. W uzasadnieniu podali, że zezwolenie wydane zostało na rzecz Wydziału Inwestycji Urzędu Miasta K., co jest niezgodne z art. 113 ustawy, albowiem wydział ten nie jest jednostką samorządu terytorialnego. Zarzucili również, że Prezydent Miasta nie powinien był orzekać w sprawie, w której stroną jest Miasto K. W pozostałej części uzasadnienia swojej skargi, skarżący argumentowali, że cena proponowana w trakcie rokowań odbiegała od rynkowej, przeprowadzenie kanalizacji przez działkę pozbawi ją w części walorów budowlanych i negowali konieczność prowadzenia ciągu kanalizacji przez ich działkę. Skarżący negowali również, aby został zakończony etap rokowań, wskazywali że nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz podważali zasadność nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, w sytuacji gdy problem istnieje od kilkunastu lat. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy opisał przebieg postępowania i podtrzymał argumentacje, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto organ odwoławczy podniósł, iż bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 113 ustawy, albowiem w sprawie znajdują zastosowanie przepisy art. 124-126 ustawy, regulujące ograniczenie korzystanie z nieruchomości, a nie pozbawiające właściciela prawa własności. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach w dniu 8 czerwca 2004 r. zostało ustalone, że przedmiotowa inwestycja liniowa została już wykonana i w swym przebiegu ominęła działkę skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Przepis art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) przewiduje możliwość ograniczenia w drodze decyzji przez organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, sposobu korzystania z nieruchomości, poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości m. in. ciągów drenażowych i przewodów, jeżeli właściciel nieruchomości nie wyraża na to zgody. Przepis ten przewiduje zatem ingerencję i ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Warunkiem udzielenia zgody jest, aby zabudowa następowała zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a właściciel nieruchomości nie wyrażał zgody na budowę i zakładanie takich urządzeń. Nadto cel, ze względu na który następuje ograniczenie korzystania z nieruchomości, winien mieć charakter celu publicznego (art. 112 ust. 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami). W rozpatrywanej sprawie rzecz dotyczyła systemu kanalizacji sanitarnej i deszczowej, w odniesieniu do której wydana została ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której ważność, określona do dnia [...] ., w dacie wydawania zaskarżonej decyzji nie upłynęła. W kwestii zgody właścicieli nieruchomości na projektowaną inwestycję, organy obu instancji przyjęły, że nie została ona udzielona, co wobec treści złożonego odwołania a następnie skargi do Sądu, należy uznać za odpowiadające stanowi faktycznemu. Prawidłowo również uznano publiczny charakter celu, na jaki nastąpiło ograniczenie korzystania z nieruchomości. Art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje szczególną procedurę wydawania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Organem właściwym do wydania decyzji jest Starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Zgodnie z art. 124 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zezwolenie udzielane jest z urzędu lub na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządowej, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Zgodnie z art. 4 pkt 9b powoływanej ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o jednostce samorządu terytorialnego, należy przez to rozumieć gminę, powiat lub województwo, zaś zgodnie z art. 4 pkt 10 ustawy, przez jednostkę organizacyjną należy rozumieć państwową lub samorządową jednostkę organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej. W rozpatrywanej sprawie zezwolenie zostało udzielone na wniosek i na rzecz Wydziału Inwestycji Urzędu Miasta K. Zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) wójt przy pomocy urzędu gminy, wykonuje swoje zadania. Urząd miasta jest zatem strukturą, przy pomocy której organ wykonawczy osoby prawnej, jaką jest gmina miejska, realizuje swoje zadania. Budowa i zasady funkcjonowania urzędu określane są w regulaminie organizacyjnym. Urząd Miasta, jako struktura biurokratyczna, aparat pomocniczy organu wykonawczego, jak również którykolwiek z jej organizacyjnie wyodrębnionych elementów pod postacią Wydziału, nie mogą być zaliczone do kategorii podmiotów wymienionych w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności nie mogą zostać uznane za samorządowe jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej w rozumieniu art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Urząd gminy (miasta) jest bowiem zespołem środków materialnych i osobowych, służących do wykonywania kompetencji i zadań organu, zaś jednostki organizacyjne, których powoływanie przewiduje art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminny, mogą być tworzone przez gminę w celu wykonywania zadań gminy. Jednostkami tymi są zatem głównie zakłady administracyjne oraz podmioty gospodarcze tworzone w oparciu o ustawę z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r., nr 9, poz. 43 ze zm.) – por. B. Dolnicki: Samorząd terytorialny. Zagadnienia ustrojowe. Zakamycze 1999, s.85-86. Wydanie zatem decyzji z wniosku i na rzecz Wydziału Urzędu Miasta należy znać za dokonane z naruszeniem przepisu art. 124 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce gruntami. Wadliwe uznanie legitymacji Wydziału Urzędu Miasta do uzyskania zezwolenia na założenie ciągów kanalizacyjnych na nieruchomości skarżących wywiera również skutki w zakresie prawidłowości przeprowadzenia postępowania negocjacyjnego. Zgodnie z art. 124 ust. 3 ustawy, wydanie zezwolenia winno być poprzedzone rokowaniami, prowadzonymi przez jednostkę zamierzającą wystąpić z wnioskiem o wydanie zezwolenia. Rokowania prowadzone przez Wydział Urzędu Miasta, który nie miał legitymacji do występowania z wnioskiem o jego wydanie, należy uznać za nieskuteczne, w zakresie w jakim nie były prowadzone w imieniu innego podmiotu, legitymowanego do złożenia takiego wniosku. Mając na uwadze przedstawione wyżej argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej PoPPSA, w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Wobec uwzględnienia skargi Sąd zobowiązany był, zgodnie z dyspozycją art. 152 PoPPSA, do określenia w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonywany. Rozstrzygnięcie w tym zakresie traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 209 PoPPSA w związku z art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające.