II SA/Ka 1186/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie: NSA Adam Mikusiński WSA Stanisław Nitecki /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2005 r. sprawy ze skargi E. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.-B. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r. Nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Starosta Powiatu B. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 104 i art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 10a pkt 11b, art. 33 j ust. 1 – 3, art. 36 ust. 1 oraz art. 43 ust. 1, 2a, 3, 3a i 6 ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 z późn. zm./, § 21 i § 22 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 r. w sprawie rodzin zastępczych /Dz.U. Nr 120, poz. 1284/ zmienił decyzję Nr [...] z dnia [...] r. w ten sposób, że odstąpił od ustalenia odpłatności za pobyt córki K. W. w rodzinie zastępczej do dnia [...] r., ustalił odpłatność za pobyt dzieci Ł. i P. W. w rodzinie zastępczej począwszy od [...] r. w łącznej wysokości [...] zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji tej podał, że w wyniku analizy sytuacji osobistej i dochodowej rodziny skarżącej ustalono, że stanowi ona rodzinę z córką P. i z uwagi na choroby jej oraz córki wydatki na leki i leczenie wynoszą w rodzinie miesięcznie [...] zł, a opłaty mieszkaniowe [...] zł przy dochodzie rodziny w wysokości [...] zł miesięcznie, który jest wyższy od kryterium dochodowego przewidzianego dla tego typu rodziny, wynoszące [...] zł. Z uwagi na fakt, iż córka skarżącej K. w dniu [...] r. kończy [...] lat, postanowiono odstąpić od ustalenia odpłatności za jej pobyt w rodzinie zastępczej. Przy ustalaniu odpłatności za pobyt pozostałych dzieci w rodzinie zastępczej w łącznej wysokości [...] zł miesięcznie, organ ten wziął pod uwagę wysokość dochodów skarżącej oraz ponoszone przez nią stałe wydatki i z uwagi na powstałą różnicę w wysokości [...] zł, kwota [...] zł miesięcznie nie będzie dla skarżącej zbyt dużym obciążeniem. Odwołanie od tej decyzji wniosła skarżąca, która nie zgodziła się z jej treścią i wystąpiła o jej uchylenie i zwolnienie z całkowitego ponoszenia opłat za pobyt dzieci w rodzinie zastępczej. Zdaniem skarżącej nie jest w stanie ponosić nawet najniższej kwoty, gdyż jej wydatki na leczenie przekraczają kwotę [...] zł. W dodatkowym piśmie skierowanym do organu odwoławczego skarżąca uszczegółowiła sytuację finansową swojej rodziny i ponoszone przez nią stałe wydatki i podniosła, że środków finansowych często jej brakuje i z tego powodu wnosi o zrozumienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.-B. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego art. 17, art. 18 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm./ i art. 33 ust. 1 i 3 oraz art. 43 ust. 2a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm./ utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji organ administracji przywołał obowiązujące unormowania prawne, jak również przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Zgodnie z przywołanymi przepisami rodzice, których dzieci przebywają w rodzinie zastępczej są obowiązani do ponoszenia odpłatności z tego tytułu. Starosta wydając decyzję o ustaleniu wysokości takiej odpłatności może odstąpić od jej ustalenia na wniosek rodziców lub z urzędu. W oparciu o informacje zamieszczone w wywiadzie środowiskowym i podzielając stanowisko organu pierwszej instancji organ odwoławczy uznał, że w sytuacji osobistej i dochodowej skarżącej oraz jej rodziny ustalona wysokość odpłatności nie stanowi znacznego obciążenia dla budżetu rodziny. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca nie zgadza się z otrzymaną decyzją i zwróciła się o zwolnienie z ponoszenia odpłatności za pobyt dzieci w rodzinie zastępczej. Jako uzasadnienie zgłoszonej prośby wskazała, że zamieszkuje z dzieckiem chorym na [...], które wymaga wzmożonej opieki oraz przestrzegania [...], co powoduje wzrost kosztów utrzymania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.-B. wniosło o oddalenie skargi i przytoczyło analogiczną argumentację jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Z dniem 1 stycznia 2004 r. uległ zmianie stan prawny i w myśl postanowień art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm./ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. W tej sytuacji stosownie do postanowień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości /Dz.U. Nr 72, poz. 652/ właściwym sądem administracyjnym do rozpatrzenia skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa, jednakże z innych powodów niż wskazała to skarżąca. Stosownie bowiem do postanowień art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności należy podnieść, iż organy administracji zasadnie w swoich rozstrzygnięciach wskazały, że rodzice dzieci przebywających w rodzinach zastępczych zobowiązani są do ponoszenia odpłatności do wysokości pomocy pieniężnej otrzymywanej przez te rodziny. Obowiązek ten związany jest z realizacją obowiązków rodzicielskich względem własnych dzieci. Wysokość tej odpłatności winna uwzględniać możliwości zobowiązanych rodziców. Właściwe organy dysponują prawem umożliwiającym częściowe lub całkowite zwolnienie z ponoszenia tej odpłatności, jednakże musi ono wynikać z sytuacji dochodowej i finansowej osoby zobowiązanej. Ustalona wysokość tej odpłatności nie powinna powodować tego, że osoba zobowiązana będzie żyła w warunkach nie odpowiadających godności człowieka. W rozpatrywanej sprawie istota zagadnienia sprowadza się do innych problemów niż powyżej wskazany. Otóż organ administracji nakładając na rodziców odpłatność za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej zobowiązany jest dokonać tego w sposób prawem przewidziany. Przy ocenie prawidłowości zaskarżonej decyzji należy zwrócić uwagę na fakt, że organ ten mocą decyzji z dnia [...] r. Nr [...] odstąpił od ustalenia odpłatności za pobyt dzieci K., Ł. i P. W. w rodzinie zastępczej począwszy od [...] r. W następstwie przeprowadzonego w dniu [...] r. wywiadu środowiskowego w mieszkaniu strony uruchomione zostało postępowanie w sprawie ustalenia odpłatności skarżącej za pobyt wyżej wymienionych dzieci w rodzinie zastępczej. W trakcie tego wywiadu pracownik socjalny poinformował skarżącą, że jest on przeprowadzany w związku z ustaleniem odpłatności za pobyt dzieci w rodzinie zastępczej i zwróciła się ona wówczas o dalsze zwolnienie z ponoszenia wskazanej odpłatności. Zestawienie informacji zamieszczonych w tym wywiadzie z tymi, które organy administracji uzyskały w trakcie wcześniejszego wywiadu przeprowadzonego w dniu [...] r. wskazuje, że sytuacja dochodowa skarżącej zmieniła się, gdyż dochód rodziny jest wyższy o [...] zł, a ponoszone stałe wydatki na leki i leczenie zostały ustalone na poziomie około [...] zł miesięcznie, czyli tym samym co we wcześniejszym wywiadzie. Ustawa z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. Nr 64, poz. 414 ze zm./ zawiera regulacje prawne umożliwiające organom pomocy społecznej na zmianę lub uchylenie decyzji administracyjnej na niekorzyść strony bez jej zgody. Zauważyć należy, że stosownie do postanowień art. 43 ust. 2a tej ustawy właściwy organ zmienia lub uchyla decyzję administracyjną na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa lub jeżeli nastąpiły zmiany w sytuacji dochodowej lub osobistej osób otrzymujących świadczenie. Z treści przywołanego przepisu wynika, że organ pomocy społecznej w przypadku zmiany sytuacji osobistej i dochodowej osoby otrzymującej świadczenie zobowiązany jest do zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej. Niezbędność zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej nie zwalnia organów pomocy społecznej z obowiązku przestrzegania unormowań zamieszczonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W szczególności organy administracji zobowiązane są do: działania na podstawie przepisów prawa /art. 6/, podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego /art. 7/, zapewnienia stronie postępowania administracyjnego czynnego udziału w postępowaniu /art. 10/, do należytego i wyczerpującego informowania jej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania /art. 9/ oraz do takiego prowadzenia postępowania administracyjnego by pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa /art. 8/. Przedstawiony powyżej stan prawny w zakresie zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej w zakresie pomocy społecznej pozwalają stwierdzić, że organy pomocy społecznej w rozpatrywanej sprawie z uwagi na zmianę sytuacji dochodowej skarżącej miały formalne prawo uruchomić postępowanie zmierzające do zmiany lub uchylenia decyzji z dnia [...] r. jednakże nie oznacza to, że wyczerpane zostały wszystkie znamiona uzasadniające uruchomienie postępowania nadzwyczajnego związanego z weryfikacją ostatecznej decyzji administracyjnej. Należy zauważyć, iż w przypadku nakładania na rodziców obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt dzieci w rodzinie zastępczej zmiana wysokości dochodu skutkowała będzie uruchomieniem takiego postępowania, zwłaszcza wówczas, gdy sytuacja rodziny praktycznie w sensie realnym w wyniku zmiany wysokości dochodu nie ulegnie zmianie i by nałożona odpłatność nie spowodowała zmniejszenia środków jakimi rodzina dysponuje na zaspokojenie własnych potrzeb. Nadto, podkreślić trzeba, że organ administracji zwalniając rodzica z odpłatności jak również ustalając ją do wysokości pomocy otrzymywanej przez rodzinę zastępczą winien kierować się pewnymi regułami czy zasadami, gdyż decyzja ta podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że decyzja w tym zakresie nie może być podjęta w sposób samowolny, bez wskazania umotywowanych przyczyn jej podjęcia. Z przedstawionych akt administracyjnych nie wynika, by organ administracji pierwszej instancji, przy podjęciu rozstrzygnięcia własnego rozstrzygnięcia kierował się przyjętymi przez siebie jakimiś regułami czy zasadami, przy pomocy których ustala wysokość tej odpłatności. Dodatkowo należy podkreślić, iż w sytuacji dochodowej i osobistej skarżącej w bardzo zbliżonej /praktycznie tożsamej/ do tej jaka została ustalona w oparciu o wywiad środowiskowy z dnia [...] r. organ ten odstąpił od ustalenia odpłatności, natomiast w zaskarżonej decyzji organ administracji nałożył na skarżącą częściową odpłatność za dwoje dzieci i nie wskazał jakie okoliczności związane ze zmianą w jej sytuacji dochodowej czy osobistej spowodowały zmianę wcześniej wydanej decyzji administracyjnej i nałożenie na nią obowiązku ponoszenia tej odpłatności. Przedstawione przez organ pierwszej instancji obliczenie wydatków skarżącej i ustalenie, że posiada ona do dyspozycji kwotę około [...] zł i nałożenie na nią z tego tytułu odpłatności w wysokości [...] zł nie będzie zbyt dużym obciążeniem, nie może zostać uwzględnione, gdy zestawi się je z sytuacją skarżącej przy podejmowaniu decyzji z dnia [...] r. Skoro organ pierwszej instancji w dniu [...] r. odstąpi od ustalenia tej odpłatności, to zdaniem Sądu z treści wywiadu środowiskowego oraz innych informacji zgromadzonych przez organy administracji w ramach nowo prowadzonego postępowania, nie wynika by zaszły takie zmiany, które uzasadniałyby nałożenie na skarżącą wskazanego obowiązku, a skoro tak to wyczerpana została przesłanka przewidziana art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego związana z pogłębianiem zaufania obywateli do organów Państwa, jak również organ ten dopuścił się naruszenia postanowień art. 7 tegoż Kodeksu, ponieważ nie wykazał występowania przesłanek związanych z interesem społecznym, które zezwoliłyby na nieuwzględnienie słusznego interesu strony. Skoro nie zachodziły przesłanki uzasadniające zmianę lub uchylenie decyzji z [...] r., tym samym uruchomienie postępowania w trybie nadzwyczajnym weryfikacji ostatecznej decyzji, należy uznać za nieuzasadnione i stanowiące naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Przedstawione uchybienie wyczerpuje znamiona uwzględnienia skargi określone w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/, stanowiące, że sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości lub części jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odrębnym uchybieniem ze strony organu pierwszej instancji, które nie zostało dostrzeżone przez organ odwoławczy, to zamieszczenie w decyzji z dnia [...] r. odstąpienia od ustalania odpłatności za pobyt córki K. W. w rodzinie zastępczej do dnia [...] r. Otóż należy zauważyć, iż zgodnie z treścią art. 43 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej świadczenia z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca złożenia wniosku. W przypadku gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, w którym złożono wniosek, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc. Z brzmienia przywołanego przepisu wynika, że w pomocy społecznej obowiązuje generalna zasada, iż świadczenia wypłaca się za okres miesiąca kalendarzowego, natomiast od tej reguły jedyny wyjątek dotyczy miesiąca złożenia wniosku, ponieważ wówczas badane jest również posiadanie uprawnienia, gdyż świadczenie przysługuje nie tylko od miesiąca złożenia wniosku ale także od dnia nabycia uprawnień. Oznacza to, że w przypadku ostatniego miesiąca, za który przysługuje świadczenie wypłacane jest ono w pełnej wysokości. Skutkuje to tym, że skoro pomoc została przyznana w pełnej wysokości to tym samym odpłatność za pobyt w rodzinie zastępczej ustalana jest od takiej samej wysokości, tym samym organ pierwszej instancji nie miał podstaw prawnych do odstępowania od ustalania odpłatności za pobyt córki K. do dnia [...] r. lecz jak już to za cały miesiąc. Odrębnym zagadnieniem jest to, że z dniem ukończenia przez dziecko przebywające w rodzinie zastępczej [...] roku życia, ustaje z mocy prawa pełnienie funkcji rodziny zastępczej oraz prawo do otrzymywania pomocy pieniężnej z tego tytułu. Uchybienie to wyczerpuje przesłankę uwzględnienia skargi przewidzianą art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czyli naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przy ocenie prawidłowości zaskarżonej decyzji nie mogły być wzięte pod uwagę argumenty podnoszone przez skarżącą, a związane z koniecznością dysponowania pewnymi środkami finansowymi na remont nowego mieszkania, które winna w niedługim okresie czasu otrzymać. Zdaniem Sądu podstawowym obowiązkiem skarżącej jest partycypacja w kosztach utrzymania swoich dzieci to, że dzieci te znajdują się w rodzinie zastępczej nie zwalnia skarżącej z tego obowiązku, a podniesiony argument nie może być uwzględniony. Z uwagi na uchylenie niniejszym wyrokiem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, sprawa trafia ponownie do rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ ten przed podjęciem rozstrzygnięcia winien mieć w polu widzenia unormowania ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej /Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm./, a w szczególności postanowienia art. 150 tej ustawy, który nakazuje by do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie stosować przepisy nowej ustawy oraz kierując się motywami podjętego wyroku winien przeprowadzić prawidłowe postępowanie administracyjne, a następnie wydać stosowną decyzję administracyjną. Z uwagi na fakt, że mocą uchylonej decyzji organu odwoławczego na skarżącą nałożony został obowiązek ponoszenia odpłatności za pobyt dzieci w rodzinie zastępczej, to uwzględnienie skargi wpływa na wykonanie tej decyzji. Z tego powodu Sąd po myśli art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określił, że uchylona decyzja nie może być wykonywana. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. SJ/