II SA/Ka 1266/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Łucja Franiczek Asesor WSA Iwona Bogucka Protokolant stażysta Ewa Jędrasik po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. F. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie protestu do projektu planu miejscowego postanawia: odrzucić skargę Rada Miasta R. podjęła w dniu [...] r. uchwałę w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów śródmieścia miasta R. wraz z otoczeniem. Po obwieszczeniu tego faktu i uzyskaniu uzgodnień oraz opinii do projektu planu wymaganych prawem, projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od [...] r. do [...] r. W dniu [...] r. do Zarządu Miasta wpłynęło pismo oznaczone jako zarzut i protest podpisane przez [...] osób, w tym Z. F. Wnoszący pismo nie zgodzili się na nadanie ulicy [...] statusu drogi lokalnej o symbolu E18KL. Podnieśli, iż proponowane poszerzenie drogi ma "charakter odcinkowy", spowoduje wycięcie drzewostanu, wprowadzi i zwiększenie komunikacji i zakłóci lokalną ekosferę. Ponadto wskazali, iż projekt ingeruje w ich prawo własności i wykazywali, że zachowanie dotychczasowych parametrów drogi jest w pełni wystarczające. Uchwałą z dnia [...] r. o nr [...] Rada Miasta R. odrzuciła zarzut Z.F. dotyczący "braku zgody na poszerzenie linii rozgraniczających ulicy [...]". U podstaw materialnoprawnych uchwały przywołano art.24 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz.139 z późn. zm.), a w jej uzasadnieniu wykazywano, iż ulica [...] będąca drogą publiczną nie spełnia wymogów ustawowych, stąd w planie zaprojektowano poszerzenie jej linii rozgraniczających w miejscach, które nie kolidują z istniejącą zabudową i ogrodzeniem działek zabudowanych. Zapewnienie odpowiedniej szerokości linii rozgraniczających drogę jest konieczne również z uwagi na realizację i remont sieci infrastruktury technicznej w pracach drogowych będących własnością gminy. Uchwałę o odrzuceniu zarzutu doręczono skarżącej w dniu [...] r., a w dniu [...] r. Z. F. wniosła skargę. Jeszcze przed doręczeniem uchwały ([...]r.) do Prezydenta Miasta R. wpłynęło wezwanie skarżącej do usunięcia naruszenia prawa, z tym że dotyczyło "przekwalifikowania ekologicznego terenu byłego terenu Zieleni Miejskiej na tereny budowlane". W skardze Z.F. domagała się "uchylenia uchwały jako niezgodnej z prawem" wykazując, iż w sposób błędny zakwalifikowano treść wspólnego wystąpienia mieszkańców ulicy [...] jako zarzut. Wyjaśniła, iż tylko w stosunku do czterech osób "mamy do czynienia z zarzutami a w stosunku do wszystkich podpisanych są to protesty". W jej przypadku, jak wykazywała skarżąca był to protest, albowiem nie ma interesu prawnego "w związku z projektem przebiegu drogi". Błędne zakwalifikowanie środka służącego kwestionowaniu projektu planu, naruszenie procedury planistycznej poprzez m.in. rozpoznanie protestów i zarzutów z uchybieniem terminu stanowiło, zdaniem skarżącej, dostateczną podstawę do domagania się wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego. Ponadto skarżąca podniosła, iż celem poszerzenia ulicy jest zapewnienie dogodnego dojazdu do planowanych terenów budownictwa, na który to cel przeznaczono dotychczasowe tereny ekologiczne. Nawiązała w ten sposób do przywołanego wezwania do usunięcia naruszenia prawa i zacytowała "zaskakującą" odpowiedź na to wezwanie, z której wynika, iż gmina zrezygnowała z przeznaczenia terenów ekologicznych na tereny budownictwa, wprowadzając zapis o zieleni parkowej. W tej sytuacji uznała, iż odpadł argument "dla którego poszerzenie drogi było przygotowywane". W odpowiedzi na skargę, organ którego działanie zaskarżono domagał się jej odrzucenia, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku - oddalenia skargi. Odrzucenia skargi domagano się z tego powodu, iż "granica linii rozgraniczających przedmiotową drogę nie ingeruje w działkę będącą własnością skarżącej, gdyż działka ta nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanej drogi". Przyznano zatem, iż skarżąca nie była legitymowana do wniesienia zarzutu, tylko protestu. Dalej wywodzono, iż zarówno przywołana podstawa prawna uchwały, jej uzasadnienie oraz pouczenie o możliwości wniesienia skargi do Sądu - pomimo braku takiego uprawnienia - nie może skutkować merytorycznym rozpoznaniem skargi przez Sąd. Odniesiono się również do wezwania do usunięcia naruszenia prawa, podając, iż nie może być ono traktowane jako protest, ze względu na to, że nie został wniesiony w ustawowo przewidzianym terminie, a nadto dotyczy kwestii uwzględnionej uprzednio w rozwiązaniu planistycznym w sposób zgodny z żądaniem. Natomiast oddalenia skargi domagano się z tego powodu, iż zachowana została procedura planistyczna i wykazywano czynności podejmowane w jej toku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej uchwały ustawodawca w szeroko rozumianym procesie planistycznym określonym w art.18 wówczas obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. Nr 15, poz.139 z późn. zm. uchylonej z dniem 1 stycznia 2004 r. przez art.88 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), wprowadził dwa różne instrumenty prawne dla kwestionowania ustaleń przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłożonym do publicznego wglądu. I tak stosownie do art.23 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, każdy, kto kwestionował ustalenia przyjęte w projekcie planu mógł wnieść protest. Do wniesienia protestu nie była potrzebna jakakolwiek legitymacja, w odróżnieniu od drugiego ze środków kwestionowania projektu planu - jakim był zarzut. Do złożenia zarzutu legitymowany był tylko ten, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarówno o uwzględnieniu jak i odrzuceniu protestu bądź zarzutu rozstrzygała ostatecznie rada gminy w drodze uchwały przy czym uchwała odnosząca się do zarzutu, w myśl art.24 ust.3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym musiała zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Takiego wymogu ustawodawca nie wprowadził dla uchwały w przedmiocie odrzucenia protestu, co nie oznacza, iż umotywowanie uchwały w tym przedmiocie poprzez sporządzenie jej uzasadnienia stanowi naruszenie prawa. Newralgicznym dla dalszych rozważań jest jednak to, że uchwałę o odrzuceniu zarzutu w całości lub w części wnoszący zarzut mógł zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie określonym w art.24 ust.4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast takich uprawnień ustawodawca nie przyznał wnoszącemu protest, stąd Sąd w tym składzie uważa, że brak jest podstaw prawnych do kwestionowania skargą uchwały w przedmiocie odrzucenia protestu. Skoro bowiem ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym stanowiąca pełną i zamkniętą regulację środków służących do kwestionowania ustaleń przyjętych w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu stanowi tylko o skardze na uchwałę o odrzuceniu zarzutu w całości lub części, to podstaw do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie odrzucenia protestu nie można poszukiwać poza tą ustawą. Sąd nie podziela w tym zakresie stanowiska prezentowanego w doktrynie (np. Jan Zimmermann - Zarzuty i protesty w procedurze planowania przestrzennego - opubl. Samorząd Terytorialny Nr 10/06), zasadzającego się na poglądzie, iż uchwała w przedmiocie odrzucenia zarzutu może być kwestionowana skargą wniesioną na podstawie art.101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 z późn. zm.), a to zarówno z tej przyczyny, iż uważa, że ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym zawiera pełną i zamkniętą regulację dotyczącą możliwości kwestionowania skargą uchwał organu gminy podejmowanych przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i dlatego, że do wniesienia skargi w oparciu o art.101 ust.1 przywołanej ustawy konieczna jest taka sama legitymacja procesowa jaką musi legitymować się podmiot wnoszący zarzut. Rzeczą do rozważenia pozostaje jeszcze to, czy Sąd jest związany "nazwą" uchwały, a zatem czy zobligowany jest do prowadzenia ustaleń dotyczących legitymacji wnoszącego środek kwestionowania ustaleń przyjętych w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu. Analizując treść art.24 ust.4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym należy dojść do wniosku, iż czynienie ustaleń w tym przedmiocie jest niezbędne. Jeżeli bowiem skargę na uchwałę o odrzuceniu zarzutów może wnieść jedynie podmiot, który wcześniej złożył zarzut, to Sąd zobowiązany jest badać nie tylko czy zarzut został złożony i czy wniesiono go w terminie, ale także, czy w sposób zgodny z prawem pismo późniejszego skarżącego zostało prawidłowo zakwalifikowane do kategorii zarzutu. Możliwa przy tym jest zarówno taka sytuacja, w której właściwy organ środek kwestionowania projektu planu zakwalifikuje jako protest, mimo, iż był to zarzut, jak i sytuacja odmienna, gdy z protestu "uczyniono" zarzut. W tej pierwszej sytuacji Sąd zobligowany będzie do merytorycznego rozpoznania skargi, mimo iż jej przedmiotem będzie "uchwała o odrzuceniu protestu". Natomiast inaczej zobligowany jest zachować się Sąd, gdy jego kognicji poddano uchwałę o odrzuceniu "zarzutu", który nie był zarzutem lecz protestem. Stosownie do wcześniejszych wywodów w tym przypadku Sąd uznając skargę za niedopuszczalną zobligowany będzie do jej odrzucenia. W sprawie poddanej kognicji Sądu nie budzi wątpliwości ani skarżącej ani organu, którego działanie zaskarżono (stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę), to, że skarżąca, której prawo własności nie zostało w żaden sposób zmodyfikowane przez propozycję zawartą w projekcie planu, nie była legitymowana do złożenia zarzutu. Jej podpis złożony na zbiorowym piśmie mieszkańców ulicy [...] był zatem wyrazem protestu, w rozumieniu art.23 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. To, że Rada Miasta rozpoznała go jako zarzut i wydała uchwałę w przedmiocie odrzucenia "zarzutu" przywołując podstawę prawną z art.24 ust.3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, z przyczyn wyłożonych w tym uzasadnieniu, nie zwalniało Sądu z obowiązku analizy legitymacji skarżącej do kwestionowania projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu. Sąd, nie tylko zresztą na podstawie stanowiska stron, ale także na podstawie graficznych załączników obrazujących położenie działki skarżącej, uznał, iż wniosła ona protest, który zaskarżoną uchwałą został odrzucony. Skoro więc przedmiotem skargi jest uchwała o odrzuceniu protestu, to skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić na podstawie art.58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) w zw. z art.97 § 1 ustawy z tej samej daty - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.). SW