II SA/Ka 1329/02

Dnia 24 czerwca 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: NSA Ewa Krawczyk Asesor WSA Rafał Wolnik – spr. Protokolant: referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2004 roku, sprawy ze skargi K.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] roku, Nr [...] w przedmiocie udostępnienia akt w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę Skarżący K.P. w dniu [...] roku, w Urzędzie Gminy J. wniósł skargę do protokołu. Stwierdził w tej skardze, że zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji winien udostępnić stronie kompletne akta sprawy na każdym etapie postępowania. Jako strona, skarżący domagał się udostępnienia akt administracyjnych w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] roku Nr [...]. Akta te nie zostały udostępnione skarżącemu, a w zasadzie zostały udostępnione w sposób niekompletny, jak twierdzi skarżący. W odpowiedzi na wniesioną do protokołu skargę, Wójt Gminy J., nie kwestionując prawa strony do przeglądania akt na każdym etapie postępowania, wskazał, że akta udostępniane są do wglądu w urzędzie, który prowadzi postępowanie. Dalej wskazał, że postępowanie w sprawie, w której dostępu do akt domagał się skarżący dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy J. i w końcowej fazie prowadzone było przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Decyzja ostateczna tego organu została jednak zaskarżona przez Gminę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie i akta sprawy przekazane zostały temu Sądowi. Pismem z dnia [...] roku skarżący zwrócił się do Wójta Gminy J. z wnioskiem o wydanie postanowienia w trybie art. 74 kpa. Po rozpatrzeniu tego wniosku organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] roku postanowienie Nr [...] w trybie art. 74 § 2 kpa, na mocy którego orzekł o odmowie udostępnienia akt sprawy administracyjnej. W uzasadnieniu wskazał na okoliczności, które już wcześniej były skarżącemu zasygnalizowane, dodając, że sprawa o stwierdzenie nieważności była prowadzona przez Wojewodę [...], a następnie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i to od tamtych organów skarżący mógł się domagać udostępnienia akt. W chwili wydawania postanowienia akta znajdują się w Naczelnym Sądzie Administracyjnym i również tam skarżący może się z nimi zapoznać. W zażaleniu na to postanowienie skarżący, wnosząc o jego uchylenie wskazał na te same podstawy i argumenty, na jakie wskazywał już wcześniej, a w szczególności na przepis art. 73 kpa. Dodatkowo zauważył, że postępowania przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zostały zakończone i jego zdaniem nie powinno to stanowić przeszkody do udostępnienia akt. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] roku orzekło w trybie art. 138 § 2 kpa o uchyleniu postanowienia organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Motywem takiego rozstrzygnięcia były uchybienia organu pierwszej instancji polegające na nie zgromadzeniu kompletnego materiału dowodowego w sprawie oraz nie ustosunkowaniu się przez organ pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skarżącego. Rozpatrując sprawę ponownie Wójt Gminy J. wydał w dniu [...] roku postanowienie uwzględniając wytyczne organu odwoławczego zawarte w decyzji kasacyjnej. Po raz kolejny odmówił skarżącemu udostępnienia akt sprawy administracyjnej, a przytoczone merytoryczne podstawy tej odmowy pozostały takie same, jak w pierwotnym postanowieniu. W zażaleniu skarżący wniósł o nakazanie Gminie J. udostępnienia akt sprawy, a w uzasadnieniu wskazał, że jego zdaniem organ pierwszej instancji nie zastosował się do wytycznych zawartych w decyzji kasacyjnej, a także, że w sprawie doszło do "zaniedbań urzędniczych". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., zaskarżonym w niniejszym postępowaniu postanowieniem orzekło o utrzymaniu w mocy postanowienia organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przyznano, że skarżącemu przysługuje prawo do przeglądania akt na zasadzie art. 73 kpa. Wskazano jednak, że zobowiązanym do realizacji tego uprawnienia jest organ, przed którym toczy się postępowanie i w którym akta te znajdują się w związku z toczącym się postępowaniem, jak również, że prawo strony ograniczone jest do siedziby tego organu. W tym zakresie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji i uznał, że odmowa udostępnienia akt była zasadna, skoro postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie toczyło się przed Wójtem Gminy J. W skardze na to postanowienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący domagał się jego uchylenia i nakazania Gminie udostępnienia akt sprawy. W uzasadnieniu wskazał, iż nie zgadza się z interpretacją art. 73 kpa dokonaną przez organ odwoławczy, jakoby przepis ten dotyczył wyłącznie organu, przed którym toczy się postępowanie. Twierdził, że pomimo, iż sprawa toczyła się przed innymi organami oraz przed NSA w Warszawie, to i tak w Gminie znajdują się dokumenty związane z tą sprawą. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z tych samych przyczyn, jakie prezentował w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że prawo strony postępowania administracyjnego do przeglądania akt sprawy zostało sformułowane w przepisie art. 73 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, jako obowiązek organu administracji publicznej do umożliwienia stronie przeglądania akt oraz sporządzania z nich notatek i odpisów w każdym stadium postępowania. Treść tego przepisu nie pozostawia zatem wątpliwości co do przedmiotowego uprawnienia strony. Przesłanką negatywną natomiast do realizacji tego uprawnienia byłoby ustalenie przez organ, że osoba domagająca się udostępnienia akt sprawy administracyjnej nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. W rozpatrywanej sprawie okolicznością bezsporną pozostaje fakt, że skarżący jest stroną postępowania w sprawie administracyjnej, w której domagał się wglądu do akt. Rozważenia zatem wymaga, który z organów administracji publicznej jest organem obowiązanym w rozumieniu art. 73 § 1 kpa. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności postępowania. Po wyczerpaniu toku instancji przepisy prawa przewidują również możliwość wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych w postępowaniach nadzwyczajnych (np. wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności), jak i w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Tak ukształtowana procedura kontroli decyzji i innych aktów administracji publicznej powoduje, że jedna sprawa administracyjna może być rozpoznawana przez różne organy i w różnym trybie, a ponadto przez sądy administracyjne. Oznacza to, że akta danej sprawy administracyjnej, w zależności od stadium postępowania, mogą się znajdować poza organem, w którym sprawa została zainicjowana. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W wyniku bowiem wszczęcia jednego z postępowań nadzwyczajnych, a mianowicie postępowania w sprawie stwierdzenia ostatecznej i prawomocnej decyzji Wójta Gminy J., akta sprawy zostały przekazane zgodnie z właściwością do organu wyższego stopnia zgodnie z przepisem art. 157 § 1 kpa. Organem tym w przedmiotowej sprawie był Wojewoda [...]. Z kolei wydana przez Wojewodę decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności była decyzją pierwszoinstancyjną i podlegała zaskarżeniu w drodze odwołania do organu drugiej instancji, którym był Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Ponieważ odwołanie zostało wniesione, to akta sprawy organ pierwszej instancji miał obowiązek przekazać wraz z odwołaniem organowi odwoławczemu na zasadzie art. 133 kpa. Zgodzić się przy tym należy ze stanowiskiem organów orzekających, że w każdym z omówionych wyżej stadiów postępowania skarżący miał prawo przeglądania akt, jednak obowiązek ich udostępnienia spoczywał na tym organie, przed którym w danej chwili toczyło się postępowanie. Zatem przez organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 73 § 1 kpa należy rozumieć ten organ, który w danej sprawie prowadzi postępowanie w czasie, kiedy strona chce skorzystać z przysługującego jej na mocy powołanego przepisu uprawnienia do przeglądania akt sprawy. W przeciwnym bowiem wypadku należałoby dojść do wniosku, że organem obowiązanym do udostępnienia akt sprawy jest organ pierwszej instancji, przed którym wszczęte zostało postępowanie administracyjne. Z przyczyn jednak, które zostały wyżej naprowadzone, doszłoby wtedy do sytuacji, w której obowiązek organu byłby niemożliwy do zrealizowania. Dodatkowo wskazać należy, że w czasie kiedy skarżący domagał się udostępnienia akt sprawy, akta te znajdowały się w Naczelnym Sądzie Administracyjnym w Warszawie. Na skutek bowiem skargi wniesionej do tego Sądu przez jedną ze stron, organ który wydał zaskarżoną decyzję był zobowiązany przesłać Sądowi te akta wraz z odpowiedzią na skargę po myśli obowiązującego wówczas art. 38 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.). Dopiero po zakończeniu postępowania sądowego Sąd zwracał akta sprawy organowi administracji. Zauważyć przyjdzie, że również w czasie, gdy sprawa była przedmiotem kontroli Sądu, skarżącemu nadal przysługiwało prawo wglądu do akt tej sprawy na zasadach określonych przepisami powołanej ustawy o NSA. Wobec powyższego skarga nie mogła zostać uwzględniona przez Sąd i jako taka podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270), w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.).