II SA/Ka 1409/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Asesor WSA Beata Kalaga-Gajewska Protokolant referent Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2005 r. sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej - Szpitala Powiatowego w P. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy o d d a l a s k a r g ę. Decyzją z dnia [...] r. Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w K., na podstawie art.9 pkt 2a w związku z art.21 pkt 1 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2001 r., Nr 124, poz.1362 ze zm.), art.42 kodeksu pracy oraz art.108 §1 k.p.a. i na zasadzie bliżej niesprecyzowanych przepisów ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (Dz.U. Nr 160, poz.1080 ze zm.), nakazał Dyrektorowi Szpitala Powiatowego w P. wypłacenie nagród rocznych za lata [...] i [...], nadto wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za używanie własnej odzieży i obuwia roboczego, pracownikom wymienionym w decyzji. W jej uzasadnieniu podał, iż wymieniony zakład pracy powstał z przekształcenia jednostki państwowej, w której zatrudnieni pracownicy wyposażeni byli w uprawnienia do powyższych świadczeń. To prawo weszło w treść obecnego stosunku pracy i trwa do czasu wypowiedzenia. W tej materii organ powołał się na zacytowane orzecznictwo Sądu Najwyższego. Brak zadośćuczynienia obowiązkowi pracodawcy odpowiadającemu temu uprawnieniu pracowników motywował rozstrzygnięcie jak w osnowie. W zakresie odzieży i obuwia ochronnego organ dopatrzył się naruszenia obowiązującego regulaminu pracy. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, mając na uwadze fakt, że termin wymagalności przedmiotowych roszczeń minął, a ich zaspokojenie leży w interesie społecznym, gdyż pracownik powinien otrzymywać wynagrodzenie za pracę w należnej wysokości i przepisanym terminie. W odwołaniu, zaczepiającym nakaz wypłaty wynagrodzeń rocznych oraz nadanie decyzji w tym zakresie rygoru natychmiastowej wykonalności, wniesiono o jego uchylenie w zaskarżonej części. Decyzji organu pierwszej instancji zarzucono naruszenie art.108 §1 k.p.a. podważając zasadność przywołania interesu społecznego na uzasadnienie natychmiastowej wykonalności nakazu. W ocenie odwołującego się w interesie społecznym leży wszak odroczenie wypłat, a to z uwagi na trudną sytuację szpitala, która może doprowadzić do jego zamknięcia, co wywoła dotkliwe skutki dla pracowników i ich rodzin. Łączna kwota zobowiązania wynikająca z nakazu to [...] zł, co stanowi [...]% przychodów wynikających z kontraktu ze Ś. Kasą Chorych, które w całości są przeznaczane na płace i koszty funkcjonowania szpitala. Podniesiono również, że pracownicy objęci nakazem nie domagają się wypłat przedmiotowych świadczeń, odnośnie których zawarto porozumienie zobowiązujące do uregulowania zaległości za rok [...] do dnia [...] r., zaś za rok [...] do dnia [...]r.. Te okoliczności legły też u podstaw żądania uchylenia kwestionowanego rozstrzygnięcia w merytorycznej jego części. Zaskarżoną decyzją, na zasadzie m.in. art.138 §1 pkt 1 k.p.a., organ drugiej instancji utrzymał w mocy opisaną powyżej decyzję. W uzasadnieniu wyraził pogląd, iż zaskarżony nakaz jest zasadny, zwłaszcza gdy istota niewykonanego obowiązku odwołującego się nim objętego, nie jest kwestionowana. W ocenie organu odwoławczego niepodobna zgodzić się ze stanowiskiem pracodawcy, który ryzyko ekonomiczno-finansowe prowadzenia działalności gospodarczej przerzuca na pracowników. Oni nie są bowiem obowiązani do finansowania (kredytowania) kosztów funkcjonowania zakładu. Jednocześnie podzielił argumentację organu pierwszej instancji dotyczącą nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Dlatego odwołania nie uwzględnił. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji w zakresie zaczepionym odwołaniem, przytaczając zarzuty prezentowane w toku postępowania administracyjnego, a to naruszenia art.108 k.p.a. i swego interesu prawnego, bliżej nie odnosząc ostatniej podstawy do przepisu prawa. Podczas rozprawy sądowoadministracyjnej zmodyfikował żądanie skargi wnosząc o umorzenie postępowania w zakresie obowiązku wypłaty wynagrodzeń rocznych za rok [...], jako bezprzedmiotowego, a to wobec wykonania nakazu w tej materii. Nadto skarżący powtórzył wywód zasadzający się na braku środków pozwalających na zaspokojenie roszczeń, wreszcie podał, iż całość nakazu zostanie wykonana w pierwszym półroczu bieżącego roku. W odpowiedzi na skargę postulowano jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację, nadto wskazując, iż skarżący nie kwestionuje zasady sporu, a zaskarżona decyzja podlega ocenie według stanu z daty jej wydania, co przemawia za jej zgodnością z prawem. Postanowieniem z dnia 15 września 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w zakresie objętym skargą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga pozbawiona jest uzasadnionych podstaw, zatem nie mogła odnieść skutku. Przed wywodami dotyczącymi meritum sprawy godzi się wszak wyjaśnić, iż z dniem 1 stycznia 2004 r. utraciła moc ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (p. art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zaś sądownictwo administracyjne stało się dwuinstancyjne, przy czym w pierwszej instancji orzekają wojewódzkie sądy administracyjne (p. art.3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Stosownie do brzmienia art.97 §1 powyższej ustawy Przepisy wprowadzające... i art.13 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez tutejszy sąd na podstawie przepisów tej ostatniej ustawy. W drugim rzędzie należy wskazać, że wedle treści art.1 cytowanej ustawy o ustroju sądów administracyjnych sądy te powołane są m.in. do kontroli działalności administracji publicznej, a więc orzekają o zgodności z prawem działań organów administracyjnych w zakresie publicznoprawnym. Jak głosi przepis art.145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy te badają przede wszystkim czy kwestionowane decyzje administracyjne nie uchybiają przepisom prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisom prawa procesowego w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wówczas władne są uchylić takie rozstrzygnięcie. Badają także czy poddane ich osądowi decyzje nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną skutkującą ich nieważnością, a więc czy nie zachodzą przyczyny określone w art.156 k.p.a.. Przy czym, w myśl art.134 §1 tej ustawy, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zatem kontrolują legalność także z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w tych ramach niepodobna było dostrzec popełnienia przez organ ją wydający uchybień uzasadniających jej wzruszenie. Oto bowiem zapadła ona na skutek wyjaśnienia sprawy do rozstrzygnięcia, poprawnej oceny wiarygodności dowodów, która pozwoliła na poczynienie trafnych ustaleń faktycznych, oraz w wyniku poprawnych rozważań faktycznych i prawnych, przy prawidłowym zastosowaniu przepisów prawa materialnego. Przeto działając z urzędu Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się istotnych naruszeń przepisów zarówno prawa procesowego (poza może nieco lakonicznym uzasadnieniem zaskarżonej decyzji i skierowaniem jej do organu pracodawcy, co jednak nie miało wpływu na wynik sprawy), jak i materialnego. Zresztą, jak przekonuje treść skargi, skarżący nie zarzuca popełnienia takich uchybień, poza kwestionowaniem poprawności zastosowania art.108 §1 k.p.a.. Nie podważa też zasady nakazu (nie czynił tego nawet w odwołaniu), podzielając więc stanowisko organów orzekających, wedle którego nie wykonał ciążącego na nim obowiązku wypłaty wymienionym w decyzji pracownikom dodatkowych nagród rocznych za lata [...] i [...]. Przeto w takiej sytuacji organy inspekcji pracy uprawnione były do nakazania wykonania określonej czynności w ramach obowiązków należących do zakresu prawa pracy. W tym miejscu zasadne jest skonstatowanie, iż celem wyposażenia organów inspekcji pracy w instrumenty pozwalające na taką reakcję wobec m.in. wspomnianego naruszenia prawa, była jego nagminność i potrzeba szybkiego oraz realnego wymuszenia realizacji przez pracodawców obowiązków wynikających z przepisów prawa pracy i bezspornych faktów, bez konieczności odwoływania się do sądowego rozstrzygania sporów. Przy czym postępowania administracyjnego kończącego się wydaniem nakazu nie można mylić z postępowaniem toczącym się na drodze sądowej (przed sądem pracy) wszczynanym w razie powstania sporu na gruncie stosunku pracy łączącego pracownika i pracodawcę. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zwolniony ze szczegółowych wywodów dotyczących zasady i istoty przedmiotu sporu występującego w sprawie niniejszej oraz wysokości należnych roszczeń. Dość stwierdzić, że trafnie organy wypowiadające się w sprawie uznały, iż przekształcenie zakładu poprzednio należącego do sfery budżetowej w obecną formę, w jakiej funkcjonuje skarżący, powodowało, że treść łączących go z pracownikami przejętymi stosunków pracy ukształtowała się na dotychczasowych zasadach, o ile nie uległy one wypowiedzeniu (p. przykładowo uchwały Sądu Najwyższego z dnia 4 kwietnia 2000 r., sygn. akt III ZP 7/00 i z dnia 16 maja 2001 r., sygn. akt III ZP 9/01 ). Bezspornie na dzień wydania decyzji pracodawca takiej czynności nie dokonał, nie wypłacił też należnych wynagrodzeń rocznych. Jak wynika z oświadczenia złożonego podczas rozprawy, wypłaca te świadczenia za rok [...], a za rok [...] już wypłacił. Przeto de facto zgodził się z kwestionowanym nakazem. Skarga raczej zmierza do przewleczenia ostatecznej daty wypłaty, zaś jej argumentacja zasadza się na braku środków na zaspokojenie przedmiotowych zobowiązań, dowodząc ich szczupłości, oraz wywodząc, że w interesie społecznym nie leży jednorazowe ich zaspokojenie, bo doprowadziłoby to do likwidacji placówki zdrowia, a więc wywołało negatywne skutki dla pracowników i ich rodzin oraz miejscowej społeczności. Stanowisko to nie nadaje się do obrony. Jak słusznie przyjęły organy orzekające obowiązkiem pracodawcy jest wywiązanie się z nałożonych przepisami prawa i umowami obowiązków, do których m.in. należy terminowe i w należytej wysokości wypłacanie wynagrodzenia za pracę obejmującego wszystkie jego elementy. Jest to powinność wszystkich zakładów pracy, od której nie są zwolnione palcówki służby zdrowia. Nie mają one bowiem żadnego szczególnego statusu prawnego w tej materii. Ogólne zasady nie pozwalają na akceptację poglądu, wedle którego pracownik miałby kredytować działalność pracodawcy, nawet gdy jest nim szpital. Bowiem obowiązkiem jego organów, a nadto ewentualnie organów założycielskich, państwowych czy samorządowych, jest takie ukształtowanie właściwych stosunków, aby zapewnić normalne jego funkcjonowanie bez naruszania ustawowych reguł, zwłaszcza szczególnie chronionych praw pracowniczych. Aktualny prawny status skarżącego sytuuje go na równi z innymi podmiotami gospodarczymi, przeto podlega on odpowiednim dla nich zasadom. Niemożność prowadzenia działalności z powodu braku środków nie może uzasadniać kontynuacji jego bytu kosztem pracowników. Chyba, że się oni na to godzą, jednakowoż takie stanowisko winno znaleźć odzwierciedlenie przykładowo w umowach o pracę (choćby w formie zgodnego oświadczenia ograniczającego zarobki). Na marginesie, z urzędu Sądowi znane są przypadki funkcjonowania szpitali, które nie tylko wypłacają należne pracownikom świadczenia, ale jeszcze osiągają zyski. Przy czym zadośćuczynienie przedmiotowemu obowiązkowi w terminie nie wywołałaby obecnych dylematów. Przeto ocena legalności zaskarżonej decyzji na dzień jej wydania wykazała, że odpowiada ona prawu, stąd argument o braku środków, jako nieskuteczny dla tej oceny, przyszło oddalić. Wywód ten odnosi się również do kwestii rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji pierwszoinstancyjnej. W istocie bowiem trudności zakładu nie mogą negatywnie oddziaływać na prawa pracownicze. Organy orzekające opowiedziały się za prymatem tak rozumianego interesu społecznego w niniejszej sprawie (interes strony - tu: skarżącego, bo stronami nie są pracownicy - nie byłby przesłanką zastosowania dyspozycji art.108§1 k.p.a. w sprawie, zaś inne zawarte w nim przesłanki nie zachodzą). Ma on charakter bardziej ogólny, niż wynikałoby to tylko z odniesienia niewykonanego obowiązku do konkretnych pracowników. W tej materii należało wyważyć ten aspekt interesu społecznego z jednej strony i z drugiej aspekt tego samego interesu, z którego wynikają wszak inne wnioski. Oto bowiem twierdzi się, że omawiany rygor i realizacja nakazu doprowadzą do doniosłych skutków społecznych (utrata pracy i palcówki leczniczej). W ocenie Sądu brak jest jednak bezpośredniego związku pomiędzy tak rozumianym interesem społecznym a wykonaniem zapadłych decyzji, nawet przy uwzględnieniu nadanego rygoru. Po wtóre niepodobna łamać praw pracowniczych z powołaniem się na rzekome wyższe racje. W ostateczności zagadnienie rygoru natychmiastowej wykonalności ma jednakowoż niewielkie znaczenie. Zważyć bowiem trzeba, iż rygor ten nadany został decyzji pierwszoinstancyjnej i ustał z momentem utrzymania jej w mocy decyzją organu odwoławczego, która jako ostateczna podlega wykonaniu z mocy prawa, bez tego rygoru. Ubocznie wypadło zwrócić uwagę na fakt, że jej wykonanie zostało wstrzymane postanowieniem Sądu na czas trwania postępowania w pierwszej instancji. Godzi się jeszcze tylko zwrócić uwagę na fakt, że pracownicy nie są stronami niniejszego postępowania, gdyż dotyczy ono obowiązku wykonania określonych czynności z zakresu prawa pracy przez pracodawcę, toteż nie ma znaczenia dla bytu sprawy ich stanowisko, nawet gdyby nie popierali zapadłych decyzji. Na koniec trzeba wyjaśnić zagadnienie żądania skarżącego częściowego umorzenia postępowania z powodu bezprzedmiotowości. Otóż Sąd doszedł do przekonania, że uwzględnienie tego wniosku, obejmującego należności wypłacone za rok [...], skutkowałoby niedopuszczalnością przeprowadzenia oceny zgodności z prawem tej części decyzji. Tymczasem w okolicznościach sprawy, gdy nakaz obejmował stosunkowo duża kwotę, rezygnacja z dokonania tego badania nie byłaby trafna. Poza tym bezprzedmiotowość - będąca formalnoprawną przesłanką wyłączającą merytoryczne rozpatrzenie sprawy - zachodzi wówczas, gdy z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych odpada przyczyna kontroli legalności zaskarżonej decyzji i rozpoznania skargi. W niniejszej sprawie, gdy kontrola ta realizowana jest według stanu na dzień orzekania przez organ odwoławczy, niepodobna wywieść istnienia takiej sytuacji. Przeto późniejsze zaszłości nie mogą wyłączyć potrzeby tego badania, co mogłoby jedynie nastąpić w razie skutecznego cofnięcia skargi. Zgłoszony wniosek w tym przedmiocie nie odpowiadał treści tej czynności procesowej. Mając przytoczone okoliczności na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny, na zasadzie art.151 Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.